Le Conseil constitutionnel, par une décision du 17 janvier 1992, fut saisi par des sénateurs d’une loi modifiant le régime de la liberté de communication. Ce texte imposait des quotas de diffusion d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles européennes ainsi que d’expression originale française aux différents services de communication. Les auteurs de la saisine contestaient la possibilité pour l’instance de régulation de substituer des heures d’écoute significatives aux heures de grande écoute. Ils invoquaient une méconnaissance de la compétence du Premier ministre, une imprécision législative et une atteinte au principe d’égalité devant la loi. Le Conseil constitutionnel rejette ces griefs sous plusieurs réserves d’interprétation, précisant ainsi les conditions de délégation du pouvoir réglementaire à une autorité indépendante. L’analyse de cette décision suppose d’étudier l’encadrement des compétences normatives avant d’envisager la conciliation entre souplesse administrative et principes constitutionnels.
I. L’encadrement des compétences normatives dans le secteur de l’audiovisuel
A. La préservation de la réserve de compétence législative
Le législateur doit fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques conformément à l’article 34 de la Constitution. Dans le domaine de la communication audiovisuelle, la loi détermine elle-même les proportions minimales d’œuvres devant être diffusées par les services autorisés. Le Conseil constitutionnel relève que la loi fixe des seuils de « 60 p. 100 d’oeuvres cinématographiques et audiovisuelles européennes » et de « 40 p. 100 d’oeuvres cinématographiques et audiovisuelles d’expression originale française ». L’usage des concepts d’heures de grande écoute ou d’écoute significatives permet d’éviter « toute fraude à la loi et plus généralement toute dénaturation des principes » posés. Le juge estime que le législateur n’est pas resté en deçà de sa compétence car les critères d’application restent suffisamment précis. Cette détermination légale assure la protection de la liberté de communication tout en déléguant les mesures d’exécution technique au pouvoir réglementaire.
B. La reconnaissance conditionnée d’un pouvoir réglementaire subordonné
L’article 21 de la Constitution dispose que le Premier ministre assure l’exécution des lois et exerce le pouvoir réglementaire sous réserve des prérogatives présidentielles. Le législateur peut toutefois confier à une autorité autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes de mise en œuvre. Cette habilitation ne demeure constitutionnelle qu’à la condition de concerner des « mesures de portée limitée tant par leur champ d’application que par leur contenu ». En l’espèce, la compétence reconnue à l’instance de régulation est bornée par le respect des règles législatives et des décrets en Conseil d’État. La faculté d’aménagement des heures de diffusion vise uniquement à rendre « plus aisée la réalisation par chaque service autorisé des objectifs déterminés par la loi ». La délégation n’opère donc aucun dessaisissement global du pouvoir exécutif mais organise une gestion technique et sectorielle de la communication. La répartition des compétences ainsi établie doit néanmoins respecter le cadre général des droits fondamentaux applicables aux opérateurs.
II. La conciliation entre souplesse administrative et principes constitutionnels
A. La modulation des obligations au regard du principe d’égalité
Le principe d’égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur règle de façon différente des situations distinctes pour des motifs d’intérêt général. La loi permet à l’instance de régulation de tenir compte de la diversité des situations des services de communication par voie hertzienne ou satellite. Cette adaptation doit rester en rapport avec l’objet de la loi et ne saurait conduire à des discriminations injustifiées entre les opérateurs. Le Conseil souligne que « toute différence de traitement qui ne serait pas justifiée par une différence de situation en rapport avec l’objet de la loi » est prohibée. L’autorité administrative dispose d’une marge d’appréciation pour fixer annuellement les heures d’écoute significatives en fonction de la programmation de chaque service. Ce pouvoir de modulation garantit une application réaliste des quotas de diffusion sans rompre l’équilibre entre les acteurs du secteur audiovisuel. La validité de ces ajustements repose alors sur l’existence d’un contrôle rigoureux garantissant le respect de la légalité républicaine.
B. La soumission de l’autorité de régulation au contrôle de légalité
L’exercice des compétences déléguées à une autorité publique indépendante demeure impérativement placé sous la surveillance du juge de la légalité compétent. Le Conseil constitutionnel rappelle que l’instance de régulation est soumise, à l’instar de toute autorité administrative, au respect des normes supérieures. Le juge administratif peut ainsi censurer tout excès de pouvoir ou toute dénaturation des principes législatifs lors de la fixation des heures d’écoute. Le respect des dispositions légales s’impose à l’autorité réglementaire car les décrets en Conseil d’État définissent préalablement les principes généraux des obligations. Cette garantie juridictionnelle justifie la conformité de la loi aux exigences constitutionnelles en empêchant tout arbitraire de la part de l’organisme de régulation. La décision confirme ainsi que la déconcentration du pouvoir normatif ne saurait s’affranchir des mécanismes classiques de protection de l’ordre juridique. Cette architecture juridique assure la pérennité du modèle français de régulation audiovisuelle tout en préservant les prérogatives essentielles de l’État.
