Le Conseil constitutionnel a rendu le 14 janvier 1981 une décision fondamentale relative à la conformité du règlement de l’assemblée parlementaire aux exigences organiques. Cette instance fut saisie d’une résolution visant à modifier les modalités d’examen des textes budgétaires au sein de la chambre haute. L’article 47 bis du règlement concerné prévoyait d’exclure les projets de loi de finances rectificative du champ d’application de l’article 40 de l’ordonnance organique.
La saisine s’inscrit dans le cadre du contrôle obligatoire des règlements des assemblées prévu par l’article 61, alinéa premier, de la Constitution. La question juridique posée consistait à déterminer si le règlement intérieur pouvait valablement affranchir les lois de finances rectificatives de la structure binaire budgétaire. Les juges ont déclaré la résolution contraire à la Constitution car elle méconnaissait les dispositions combinées de l’ordonnance du 2 janvier 1959.
L’analyse de cette décision exige d’étudier la soumission rigoureuse du règlement parlementaire aux normes organiques puis l’unicité procédurale imposée aux différentes catégories budgétaires.
I. La soumission rigoureuse du règlement parlementaire aux normes organiques
A. L’insertion du règlement dans la hiérarchie des normes
Le Conseil constitutionnel affirme solennellement que la conformité des règlements doit s’apprécier tant au regard de la Constitution que des lois organiques. Cette exigence découle directement des « exigences propres à la hiérarchie des normes juridiques dans l’ordre interne » mentionnées expressément dans les motifs. Les règles d’organisation des assemblées ne peuvent jamais déroger aux principes législatifs supérieurs encadrant l’exercice du pouvoir parlementaire en matière financière.
Cette subordination garantit que le Parlement respecte les « modalités procédurales d’examen et de vote des lois de finances » fixées par le constituant lui-même.
B. L’autorité des prescriptions de l’ordonnance de 1959
L’ordonnance portant loi organique relative aux lois de finances constitue la norme de référence incontestable pour l’examen de toute disposition réglementaire budgétaire. Le juge constitutionnel vérifie que les assemblées ne portent pas atteinte à la substance des règles édictées pour assurer la continuité nationale financière. La résolution litigieuse tentait de restreindre l’application de l’article 40 de cette ordonnance en limitant son champ aux seules lois de l’année.
Le non-respect de ce cadre organique entraîne l’invalidité de la résolution parlementaire en raison de l’unité impérative du régime applicable aux lois financières.
II. L’unicité procédurale imposée entre lois de finances initiales et rectificatives
A. La portée substantielle du vote sur l’équilibre budgétaire
L’article 40 subordonne la discussion des crédits de la seconde partie au vote préalable de la première partie fixant les recettes et l’équilibre. Cette règle assure qu’il ne sera pas porté atteinte aux « grandes lignes de l’équilibre préalablement défini » lors de l’examen ultérieur des dépenses. La première partie doit être adoptée dans les dispositions qui constituent « sa raison d’être et sont indispensables pour qu’elle puisse remplir son objet ».
Cette protection de l’équilibre budgétaire global ne saurait être écartée par une simple modification du règlement intérieur lors de l’examen de textes rectificatifs.
B. L’invalidité d’une distinction fondée sur la nature du texte financier
Le Conseil juge que les lois de finances rectificatives sont présentées « dans les mêmes formes que les lois de finances de l’année ». Ces textes peuvent modifier l’équilibre initial et doivent donc respecter la même procédure d’adoption binaire imposée par l’article premier de l’ordonnance. En excluant ces projets de façon « générale et absolue », la résolution méconnaît le caractère indissociable des règles de procédure et du principe d’équilibre.
