Le Conseil constitutionnel a rendu, le 13 janvier 1994, une décision fondamentale concernant le contrôle de constitutionnalité d’une loi relative à la protection sociale. Les requérants contestaient des mesures de validation législative intervenant après une annulation prononcée par le juge administratif le 9 juillet 1993. La juridiction administrative avait annulé des arrêtés fixant la tarification des accidents du travail en raison d’un prélèvement manifestement excessif. Le législateur souhaitait régulariser rétroactivement les cotisations perçues pour éviter des remboursements massifs nuisibles à l’équilibre financier du régime général. Les parlementaires invoquaient une méconnaissance de la séparation des pouvoirs et une absence de proportionnalité entre la mesure et l’intérêt général. La question posée au juge constitutionnel résidait dans la possibilité pour la loi de valider des actes administratifs malgré une décision de justice. Le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur pouvait user de son pouvoir de prendre des dispositions rétroactives pour régler des situations spécifiques. Cette validation demeure toutefois soumise au respect des décisions de justice définitives et à l’existence d’un motif d’intérêt général suffisant.
I. La légitimation des validations législatives par la sauvegarde de l’intérêt général
A. La neutralisation des effets d’une annulation contentieuse
L’article 67 de la loi déférée valide les décisions des organismes de sécurité sociale fondées sur des arrêtés précédemment annulés par le juge. Le Conseil d’État, statuant au contentieux le 9 juillet 1993, avait censuré ces textes pour une erreur manifeste d’appréciation concernant les taux. Le juge administratif soulignait que le prélèvement « dépassait de façon manifeste la marge nécessaire à la gestion » du compte des accidents du travail. Le législateur intervient donc pour donner un fondement légal rétroactif à des perceptions de cotisations initialement dépourvues de base juridique valide. Cette pratique permet de corriger les conséquences d’une annulation qui risquerait de déstabiliser les mécanismes de gestion autonome du risque professionnel. Le Conseil constitutionnel admet cette intervention dès lors qu’elle répond à un but d’intérêt général défini avec précision par le Parlement.
B. L’encadrement de la portée rétroactive de la norme législative
Le recours à la loi de validation suppose une dérogation au principe classique de non-rétroactivité des actes législatifs en matière civile et administrative. Le Conseil constitutionnel rappelle qu’il était loisible au législateur « d’user de son pouvoir de prendre des dispositions rétroactives afin de régler » les situations nées de l’annulation. Cette faculté législative ne rencontre pas d’obstacle constitutionnel majeur en dehors du domaine répressif où la non-rétroactivité demeure une règle absolue. L’intervention permet ainsi de stabiliser des relations juridiques précaires nées de l’application prolongée de textes réglementaires finalement reconnus illégaux par la juridiction administrative. La loi vient combler le vide juridique créé par la disparition rétroactive des actes annulés tout en organisant les effets futurs des cotisations.
II. Les limites constitutionnelles imposées à l’exercice du pouvoir législatif
A. L’exigence de proportionnalité face à l’objectif d’équilibre financier
La constitutionnalité de la validation repose sur l’appréciation souveraine du législateur concernant l’utilité publique et la sauvegarde des finances sociales. Le Gouvernement faisait valoir que le coût élevé des remboursements nécessiterait un relèvement inopportun des cotisations à la charge des employeurs actuels. Le juge constitutionnel valide ce raisonnement en considérant que la disposition « répond ainsi à un but d’intérêt général défini par le législateur ». Cette protection de l’équilibre financier justifie une atteinte aux droits des assujettis qui auraient pu prétendre à la restitution du trop-perçu. La mesure est jugée proportionnée car elle évite un transfert de charges excessif vers les entreprises dans une conjoncture économique alors délicate.
B. La sanctuarisation de l’autorité de la chose jugée
Le pouvoir de validation rencontre une limite infranchissable dans le principe de séparation des pouvoirs et le respect de la fonction juridictionnelle. Le texte législatif prend soin de valider les décisions individuelles « sous réserve des décisions de justice devenues définitives » à la date de sa promulgation. Cette réserve préserve l’autorité de la chose jugée et empêche le législateur de censurer directement les effets d’une décision de justice particulière. Le Conseil constitutionnel vérifie également que l’article 85, relatif aux personnels de certains organismes, vise à « mettre fin à des divergences de jurisprudence ». Cette finalité prévient le développement de contestations dont l’aboutissement aurait pu entraîner des conséquences financières préjudiciables à l’équilibre des régimes. L’intervention législative assure ainsi une cohérence normative nécessaire à la survie des systèmes de protection sociale sans empiéter sur l’office du juge.
