Le Conseil constitutionnel a rendu, le 29 décembre 1994, la décision n° 94-351 DC portant sur la loi de finances pour l’exercice de l’année 1995. Plusieurs membres du Parlement ont contesté la validité de dispositions relatives au financement des prestations sociales et à la gestion des recettes publiques. Les auteurs de la saisine critiquaient notamment le transfert de charges permanentes vers un fonds de solidarité extérieur au budget général de la collectivité publique. Ce contentieux soulevait la question de la conformité d’un tel mécanisme de financement au regard des principes fondamentaux d’unité et d’universalité budgétaires. Le juge constitutionnel a censuré l’article litigieux en rappelant l’obligation de faire figurer les dépenses permanentes de personnel au sein du budget étatique. L’examen de cette décision permet d’étudier la protection de l’intégrité des charges permanentes avant d’analyser le maintien de la spécificité organique des lois de finances.
I. La protection constitutionnelle de l’intégrité des charges permanentes
A. La nature intrinsèquement budgétaire des prestations sociales dues aux agents
Les juges soulignent d’abord que les majorations de pensions accordées aux personnels retraités présentent par nature un caractère de dépense publique permanente. Ces prestations sont directement rattachées au service des charges sociales du pouvoir central, conformément aux prescriptions impératives de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959. La décision affirme ainsi que ces sommes « constituent des prestations sociales légales dues par l’État à ses agents retraités ». Cette qualification juridique interdit toute externalisation de la charge financière vers un organisme tiers dépourvu de lien organique avec le budget général. Le législateur ne peut donc pas s’exonérer de ses obligations pécuniaires envers ses agents par le recours à un simple transfert comptable. Cette analyse jurisprudentielle préserve la clarté des engagements financiers de la puissance publique tout en évitant des mécanismes de débudgétisation injustifiés.
B. L’application rigoureuse du principe d’universalité aux dépenses publiques
L’annulation des dispositions litigieuses repose sur le principe d’universalité budgétaire, lequel impose l’imputation de l’ensemble des recettes et des dépenses à un compte unique. Le Conseil précise que ces règles fondamentales « font obstacle à ce que des dépenses qui présentent par nature un caractère permanent ne soient pas prises en charge ». En confiant le financement de ces prestations à un fonds extérieur, la loi méconnaissait l’exigence de clarté et d’exhaustivité du budget national. Cette règle garantit que la représentation nationale puisse exercer un contrôle effectif sur la totalité des charges pesant réellement sur les finances publiques. La censure sanctionne ainsi une rupture de l’unité budgétaire, jugée nécessaire à la compréhension globale et sincère de la situation financière du pays.
II. Le maintien de la spécificité organique du domaine des lois de finances
A. La sanction procédurale des dispositions étrangères à l’équilibre financier
La juridiction constitutionnelle poursuit son contrôle en censurant plusieurs articles qualifiés de cavaliers budgétaires en raison de leur absence de lien avec le domaine financier. Elle estime que certaines mesures n’ont « aucune portée relative aux charges ou aux ressources de l’État » ni aux modalités de recouvrement des impositions. Tel est le cas des dispositions relatives à la durée des concessions autoroutières ou aux conditions de versement de prestations sociales par des caisses professionnelles. Ces mesures sont déclarées contraires à la Constitution car elles excèdent le périmètre strictement défini par l’ordonnance organique régissant les lois de finances. Cette rigueur garantit la protection du débat parlementaire budgétaire contre l’insertion indue de réformes législatives dépourvues de portée réelle sur l’équilibre financier.
B. Le contrôle restreint de la sincérité des prévisions budgétaires prévisionnelles
Le Conseil rejette cependant les griefs relatifs à l’insincérité des recettes attendues des opérations de cession d’actifs publics programmées par le pouvoir exécutif. Il considère que les ressources retracées dans la loi de finances présentent un caractère prévisionnel et doivent tenir compte des effets économiques souhaités. La décision souligne que le montant des recettes estimées ne peut être jugé irréaliste au regard de la liste des entités dont la cession est autorisée. Le juge exerce ici un contrôle restreint sur les évaluations chiffrées, laissant une marge de manœuvre politique au Gouvernement sans erreur manifeste constatée. Cette solution valide l’équilibre général de la loi de finances, malgré les incertitudes inhérentes à toute prévision de nature économique ou financière complexe.
