Le Conseil constitutionnel a rendu, le 30 décembre 1995, une décision n° 95-369 DC relative à la loi d’habilitation pour la réforme de la protection sociale. La haute juridiction devait se prononcer sur la constitutionnalité d’un texte autorisant le recours aux ordonnances pour modifier en profondeur le système de sécurité sociale. Plusieurs parlementaires ont saisi le Conseil afin de contester tant la régularité de la procédure législative que le fond des dispositions autorisées. Ils soutenaient que l’accumulation de procédures d’urgence et le recours à la question préalable au Sénat portaient atteinte au droit d’amendement. Les requérants arguaient également que le domaine de l’habilitation restait imprécis et que la création de taxes par ordonnance méconnaissait le consentement à l’impôt. Le Conseil constitutionnel a toutefois déclaré la loi conforme sous plusieurs réserves d’interprétation importantes concernant notamment les régimes spéciaux et le domaine des lois de finances. L’examen de cette décision permet d’analyser d’une part l’encadrement des procédures parlementaires accélérées (I) et d’autre part les limites posées à l’exercice du pouvoir législatif délégué (II).
I. La validation d’une procédure législative rationalisée
Le juge constitutionnel examine la régularité du cumul des procédures de rationalisation du parlementarisme avant de vérifier la précision du cadre fixé à l’action gouvernementale.
A. La licéité de l’accumulation des procédures d’urgence
Les requérants critiquaient l’usage successif de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution à l’Assemblée nationale et de la question préalable au Sénat. Cette accumulation visait à accélérer l’adoption d’un texte malgré le dépôt de très nombreux amendements par l’opposition parlementaire. Le Conseil constitutionnel rappelle que le bon fonctionnement des pouvoirs publics suppose que soit « pleinement respecté le droit d’amendement conféré aux parlementaires ». Il précise toutefois que ce droit ne doit pas faire l’objet d’un « usage manifestement excessif » de la part des membres du Parlement. La juridiction décide que l’usage cumulé de procédures constitutionnelles n’est pas contraire à la Constitution tant qu’il n’entrave pas le débat démocratique. Le rejet du grief repose sur l’idée que chaque procédure utilisée reste conforme aux dispositions des articles 44 et 45 de la Constitution.
B. L’exigence de précision du domaine de l’habilitation
Le Conseil doit ensuite s’assurer que le Parlement n’a pas méconnu l’article 38 en accordant une délégation de pouvoir trop vaste ou imprécise. Les parlementaires soutenaient que le champ d’application de la loi était flou, notamment concernant la réforme controversée des régimes spéciaux de retraite. Le juge constitutionnel relève que les finalités de l’autorisation et les domaines d’intervention des ordonnances sont définis avec une « précision suffisante ». Il assortit toutefois sa décision d’une réserve d’interprétation excluant explicitement les régimes spéciaux de retraite du champ de la réforme autorisée. Cette précision garantit que le Gouvernement ne pourra pas excéder les intentions initiales du législateur telles qu’éclairées par les débats. La protection des prérogatives du Parlement passe ainsi par un contrôle rigoureux de l’objet de la loi d’habilitation.
II. L’encadrement des compétences fiscales et budgétaires déléguées
La décision précise les conditions dans lesquelles le pouvoir exécutif peut intervenir par ordonnance dans des domaines touchant aux prélèvements obligatoires et aux équilibres financiers.
A. La conciliation du pouvoir d’ordonnance et du consentement à l’impôt
Le grief principal portait sur la méconnaissance de l’article 14 de la Déclaration de 1789 qui réserve aux représentants le pouvoir de consentir l’impôt. Les requérants affirmaient que la création de ressources fiscales par ordonnance privait les citoyens de leur droit de déterminer la contribution publique. Le Conseil constitutionnel juge que les règles fiscales peuvent figurer dans une loi et donc faire l’objet d’une délégation au titre de l’article 38. Il appartient alors au Parlement de se prononcer ultérieurement lors de l’examen du projet de loi de ratification des ordonnances prises par le Gouvernement. Le respect du principe de consentement est ainsi assuré par le caractère provisoire des ordonnances et la nécessité d’une validation législative. Cette solution préserve l’efficacité de l’action de l’État tout en maintenant formellement la souveraineté fiscale des représentants de la Nation.
B. Le respect de la nécessité de l’impôt et de la hiérarchie des normes financières
La juridiction écarte enfin le risque d’un double prélèvement fiscal qui violerait le principe de nécessité de l’impôt inscrit dans la norme constitutionnelle. Les juges considèrent que les nouveaux prélèvements affectés à l’apurement de la dette sociale répondent à une finalité distincte de celle des contributions existantes. Le Conseil veille également à ce que les ordonnances n’empiètent pas sur le domaine exclusif des lois de finances défini par l’ordonnance organique. Il souligne que les mesures prises ne doivent pas modifier l’équilibre budgétaire global de l’État sans qu’une loi de finances ne puisse ultérieurement le retracer. La décision confirme ainsi que l’article 38 ne dispense jamais l’autorité réglementaire du respect des principes fondamentaux du droit public financier. L’équilibre des pouvoirs est maintenu grâce à un contrôle juridictionnel vigilant sur l’application des dispositions de la loi d’habilitation.
