Le Conseil constitutionnel a rendu, le 23 juillet 1996, une décision majeure relative à la loi de réglementation des télécommunications. Cette loi organise l’ouverture à la concurrence du secteur des communications et institue une nouvelle autorité de régulation indépendante. Plusieurs auteurs de la saisine ont déféré ce texte en invoquant diverses atteintes à la Constitution, notamment sur l’autonomie des collectivités locales. La procédure de saisine directe permet au juge de contrôler la conformité de la loi avant sa promulgation par le Président. Le litige porte sur l’étendue des pouvoirs confiés à l’autorité de régulation et sur les modalités de contrôle de ses actes. La question posée est de savoir si le législateur peut déléguer des pouvoirs de sanction tout en préservant les prérogatives constitutionnelles. Le juge valide l’essentiel du dispositif institutionnel mais censure les dispositions relatives aux recommandations déontologiques faute de précisions législatives suffisantes.
I. L’encadrement des pouvoirs de régulation administrative
A. La validation d’un pouvoir normatif et de sanction technique
Le législateur a confié à une autorité administrative le soin de préciser les règles techniques nécessaires à la mise en œuvre de la loi. Les requérants contestaient cette délégation en invoquant une méconnaissance de la compétence réglementaire du Premier ministre prévue à l’article 21 de la Constitution. Le juge constitutionnel affirme pourtant que « l’habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d’application que par leur contenu ». Cette solution permet d’adapter la norme aux réalités techniques complexes du secteur sans vider le pouvoir exécutif de sa substance propre.
L’autorité dispose également d’un pouvoir de sanction pour assurer le respect des obligations législatives et réglementaires par les exploitants de réseaux. « La loi peut sans qu’il soit porté atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, doter une autorité administrative indépendante de pouvoirs de sanction ». Cette faculté est toutefois strictement encadrée par la nécessité d’assortir ces pouvoirs de mesures destinées à sauvegarder les droits constitutionnellement garantis. Le Conseil précise notamment qu’une sanction pécuniaire administrative ne peut se cumuler avec une sanction pénale pour les mêmes faits.
B. L’unification du contentieux au profit de l’ordre judiciaire
La loi désigne la cour d’appel de Paris pour connaître des recours contre les décisions de l’autorité en matière d’interconnexion et d’accès. Ce transfert de compétence vers l’ordre judiciaire déroge au principe fondamental selon lequel l’annulation des actes de puissance publique relève de la juridiction administrative. Le juge admet néanmoins que le législateur peut unifier les règles de compétence au sein de l’ordre juridictionnel principalement intéressé par la matière. Cette dérogation est justifiée par les nécessités d’une bonne administration de la justice au regard de la nature commerciale des litiges.
L’unification du contentieux sous le contrôle de la Cour de cassation vise à assurer une cohérence dans l’interprétation des conventions de droit privé. Les décisions de l’autorité tranchent en effet des différends techniques ou financiers survenus lors de la négociation ou de l’exécution de contrats entre opérateurs. Le Conseil constitutionnel valide cet aménagement limité car les litiges concernés relèvent majoritairement du droit de la concurrence ou du droit des contrats. Cette approche pragmatique favorise la sécurité juridique pour les acteurs économiques engagés dans un processus de libéralisation sectorielle complexe.
II. La sanction de l’imprécision législative en matière de libertés
A. L’inconstitutionnalité de la délégation des règles déontologiques
L’article 15 de la loi instaurait un comité chargé d’élaborer des recommandations déontologiques pour les services de communication audiovisuelle et télématique. Les auteurs de la saisine soutenaient que cette disposition méconnaissait l’article 34 de la Constitution relatif à la compétence exclusive du législateur. Le Conseil constitutionnel censure ce dispositif car le législateur n’a pas fixé les limites de ces recommandations aux incidences pénales potentielles. Il appartient en effet au Parlement de déterminer lui-même la nature des garanties nécessaires à l’exercice des libertés publiques fondamentales.
Le juge relève que « le législateur a méconnu la compétence qu’il tient de l’article 34 de la Constitution » en déléguant la définition de règles imprécises. Cette insuffisance législative constitue une incompétence négative grave puisque ces normes servaient de base à des avis susceptibles de déclencher des poursuites. L’imprécision des critères d’appréciation laissait une marge de manœuvre excessive à une instance administrative dans un domaine touchant à la liberté d’expression. La censure frappe ainsi l’ensemble du dispositif déontologique jugé inséparable de la mission confiée au nouveau comité de régulation.
B. La protection rigoureuse des garanties fondamentales par le juge
La décision souligne la vigilance accrue du juge constitutionnel quant à la protection des garanties fondamentales contre l’arbitraire administratif en matière de libertés. Si le législateur peut déléguer la mise en œuvre de la sauvegarde des droits, il doit impérativement définir le cadre de cette action. Cette exigence de précision normative interdit au Parlement de se décharger totalement de sa mission de protection des libertés sur des instances administratives. La décision du 23 juillet 1996 rappelle ainsi que la liberté de communication ne peut être restreinte que par des règles claires.
La portée de cette jurisprudence s’étend au-delà du secteur des télécommunications en réaffirmant le rôle central du législateur dans la définition des délits. Le principe de légalité des délits et des peines impose que les comportements sanctionnés soient définis avec une précision suffisante par la loi. En censurant le pouvoir réglementaire déontologique du comité, le Conseil protège les citoyens contre des poursuites fondées sur des recommandations floues. Cette fermeté garantit que l’ouverture technologique ne se traduise pas par un affaiblissement des protections juridiques traditionnelles offertes aux justiciables.
