Le Conseil constitutionnel a rendu, le 31 décembre 1997, une décision fondamentale concernant le traité signé à Amsterdam le 2 octobre précédent. Cette décision examine la conformité d’un engagement international organisant de nouveaux transferts de compétences vers la Communauté européenne. L’acte prévoit notamment l’intégration de l’acquis de Schengen et la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice. Les autorités compétentes ont saisi la juridiction afin de vérifier si ces stipulations respectent les principes de la souveraineté nationale. Le juge doit déterminer si le passage à la majorité qualifiée pour des domaines sensibles nécessite une modification de la norme suprême. Le Conseil constitutionnel juge que certaines dispositions du traité d’Amsterdam portent atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté. L’autorisation de ratifier cet engagement international exige donc une révision préalable de la Constitution.
I. L’encadrement constitutionnel des transferts de compétences souveraines
A. Le fondement juridique de la participation communautaire
La Constitution de 1958 établit un cadre précis pour l’insertion de la France dans les organisations internationales permanentes. Le Conseil rappelle que la République se conforme aux règles du droit public international selon le Préambule de 1946. Ce texte énonce que « sous réserve de réciprocité, la France consent aux limitations de souveraineté nécessaires à l’organisation et à la défense de la paix ». L’article 88-1 consacre par ailleurs la participation de la France aux Communautés européennes et à l’Union européenne. Ces dispositions permettent l’exercice en commun de certaines compétences par des États ayant choisi librement de s’associer. Le respect de la souveraineté nationale ne fait pas obstacle à la création d’une organisation dotée de pouvoirs de décision. Cette faculté demeure toutefois limitée par la préservation des conditions essentielles d’exercice de la souveraineté par la Nation.
B. La préservation temporaire de la souveraineté nationale
L’examen du traité d’Amsterdam révèle une période de transition de cinq ans pour les domaines de l’asile et de l’immigration. Pendant cette phase initiale, le Conseil constate que les décisions seront prises à l’unanimité par les États membres. Les gouvernements conservent également un pouvoir d’initiative pour proposer des mesures relatives au franchissement des frontières intérieures. Le juge constitutionnel estime que « les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale ne seront pas affectées pendant la période transitoire ». Le maintien de la règle de l’unanimité garantit à la France la maîtrise de ses compétences régaliennes durant cette étape. Cette protection temporaire assure la compatibilité immédiate des nouvelles politiques communes avec les exigences fondamentales de l’ordre juridique interne. L’équilibre institutionnel ainsi décrit préserve l’autonomie de la volonté nationale lors de la mise en œuvre des premières mesures.
II. Le constat d’une atteinte aux conditions essentielles de la souveraineté
A. L’automatisme du passage à la majorité qualifiée
Les difficultés juridiques surgissent lors de l’analyse des modalités de décision prévues au terme de la période transitoire. Le traité prévoit un basculement vers la règle de la majorité qualifiée et la procédure de codécision pour plusieurs matières. Ce mécanisme pourrait s’appliquer sans qu’un nouvel acte de ratification ou d’approbation nationale ne soit requis par la suite. Le Conseil souligne qu’un tel changement « ne pourra ainsi pas faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité » ultérieur. L’absence de consentement exprès au moment du passage effectif à la majorité qualifiée constitue une perte de contrôle majeure. La perte du pouvoir d’initiative des États au profit de la seule Commission aggrave cette dépossession des prérogatives nationales. Le juge considère que ces modalités nouvelles de transfert de compétences mettent en cause la souveraineté de l’État.
B. L’obligation d’une révision constitutionnelle préalable
Le Conseil constitutionnel tire les conséquences de l’atteinte portée aux principes fondamentaux par le mécanisme de décision supranational. Il déclare contraires à la Constitution les dispositions permettant le passage automatique à la majorité qualifiée pour les visas. Cette solution s’applique également aux mesures concernant l’asile, l’immigration et le franchissement des frontières intérieures des États membres. La juridiction affirme avec fermeté que « l’autorisation de ratifier, en vertu d’une loi, le traité d’Amsterdam exige une révision de la Constitution ». Cette exigence garantit que le peuple français consent explicitement aux abandons de souveraineté nécessaires à la construction européenne. La décision du 31 décembre 1997 impose donc un dialogue entre le pouvoir constituant et les engagements internationaux. Le processus de ratification reste ainsi subordonné à l’adaptation de la norme suprême pour accueillir ces nouvelles compétences communautaires.
