Le Conseil constitutionnel a rendu le 18 décembre 1998 une décision fondamentale concernant la loi de financement de la sécurité sociale pour l’année 1999. Plusieurs députés et sénateurs ont saisi la juridiction afin de contester la conformité de nombreuses dispositions relatives à la régulation des dépenses de santé. Les requérants invoquaient principalement la violation du principe de non-rétroactivité, du principe d’égalité devant les charges publiques et des limites du domaine législatif financier. Le juge constitutionnel devait déterminer si les mécanismes de régulation collective et les modifications fiscales rétroactives respectaient les exigences de la Déclaration de 1789. Le Conseil prononce une inconstitutionnalité partielle en censurant notamment les mesures fiscales rétroactives dépourvues d’intérêt général et les contributions collectives injustifiées. Cette décision souligne la protection nécessaire des droits des contribuables tout en précisant les contours du domaine des lois de financement de la sécurité sociale.
**I. La protection rigoureuse des principes de sécurité juridique et d’égalité**
Le Conseil constitutionnel rappelle que le législateur ne peut modifier rétroactivement des situations fiscales légalement acquises sans justifier d’un motif d’intérêt général impérieux. L’article 10 de la loi prévoyait de supprimer une possibilité de déduction pour une contribution exceptionnelle déjà acquittée par les entreprises pharmaceutiques en 1996. Le juge écarte l’argument financier en affirmant que « le souci de prévenir les conséquences financières d’une décision de justice… ne constituait pas un motif d’intérêt général suffisant ». La volonté d’éviter un remboursement fiscal ne permet donc pas de valider une loi de validation masquée touchant à une imposition exceptionnelle. Cette rigueur assure aux acteurs économiques une prévisibilité nécessaire en interdisant au législateur de bouleverser arbitrairement des situations financières totalement soldées.
**A. L’encadrement strict de la rétroactivité des lois à caractère fiscal**
Le principe de non-rétroactivité n’a une valeur constitutionnelle absolue qu’en matière répressive en vertu de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme. Le législateur conserve la faculté d’adopter des dispositions fiscales rétroactives sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences de valeur constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel juge ici que la modification de l’assiette et du taux d’une contribution recouvrée depuis deux ans excède le pouvoir législatif. Les juges soulignent qu’il est loisible au Parlement de prendre des mesures non rétroactives pour remédier aux éventuelles conséquences d’une annulation contentieuse. La protection de la confiance légitime des redevables prime ainsi sur les considérations budgétaires immédiates liées au risque de censure d’un texte antérieur.
**B. L’exigence de critères individuels dans la régulation des dépenses médicales**
La décision censure également les articles 26 et 27 instaurant une contribution financière obligatoire en cas de dépassement de l’objectif national des dépenses. Ce mécanisme imposait une sanction pécuniaire à l’ensemble des médecins conventionnés sans considération pour le comportement individuel de chaque praticien en matière de prescription. Le Conseil estime que « le législateur n’a pas fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l’objet de la loi ». La responsabilité collective ainsi instituée méconnaît le principe d’égalité devant les charges publiques car elle traite identiquement des professionnels aux pratiques divergentes. Une régulation efficace des dépenses de santé doit nécessairement reposer sur des mécanismes permettant de distinguer les praticiens respectueux des objectifs budgétaires.
**II. La délimitation fonctionnelle du domaine des lois de financement**
Le Conseil constitutionnel veille scrupuleusement au respect du domaine matériel des lois de financement de la sécurité sociale tel que défini par la loi organique. L’article 22 de la loi contestée prévoyait de nouvelles modalités de rémunération des médecins pour favoriser la coordination des soins et les réseaux. Les requérants soutenaient que ces mesures structurelles n’avaient pas leur place dans une loi financière et relevaient d’une incompétence négative du législateur. Le juge rejette ces griefs en soulignant que ces innovations sont de nature à dégager des économies ayant une incidence significative sur l’équilibre financier. Cette approche pragmatique permet au législateur d’intégrer des réformes de fond dès lors qu’elles participent directement à la maîtrise des comptes sociaux.
**A. La reconnaissance de réformes structurelles à incidence financière**
Le juge constitutionnel admet que les dispositions engageant des réformes dans les modes d’exercice de la médecine libérale appartiennent au domaine des lois de financement. L’article 22 modifie le code de la sécurité sociale pour permettre des modes de paiement autres que le paiement à l’acte dans certains cadres. Le Conseil considère que ces mesures concourent de façon significative aux conditions générales de l’équilibre financier du régime de l’assurance maladie. Il rejette également le grief d’incompétence négative en précisant que les dérogations autorisées par la loi sont limitativement énumérées et définies avec précision. La compétence du pouvoir conventionnel est ainsi encadrée par le législateur qui fixe les principes fondamentaux conformément à l’article 34 de la Constitution.
**B. La sanction du non-respect du domaine organique et matériel**
Le Conseil sanctionne en revanche les dispositions qui empiètent sur le domaine de la loi organique ou qui sont étrangères au financement social. L’article 28 prévoyait l’annexion d’un rapport sur la santé bucco-dentaire au projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le juge censure cette mesure au motif que « seule la loi organique peut déterminer les rapports qui doivent être annexés » aux projets financiers. De même, l’article 32 relatif à l’implantation des établissements de santé est déclaré contraire à la Constitution car il ne présente aucune incidence budgétaire directe. Ces censures rappellent que la loi de financement ne doit pas devenir un réceptacle pour des mesures législatives dépourvues de portée financière.
