Un syndicat de la fonction publique territoriale a contesté la légalité d’une délibération par laquelle une communauté d’agglomération a institué le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel. L’organisation syndicale soutenait que les modalités retenues par la collectivité territoriale méconnaissaient le principe de parité avec la fonction publique d’État. Saisie en première instance, la juridiction administrative avait rejeté la demande d’annulation de l’acte et la demande indemnitaire formulée par le syndicat. Ce dernier a alors interjeté appel du jugement, maintenant ses prétentions devant la cour administrative d’appel. Il arguait principalement que la répartition entre les composantes du régime indemnitaire et la périodicité de leur versement créaient un régime plus favorable que celui des agents de l’État. La question de droit soumise au juge d’appel portait donc sur le degré de liberté dont dispose une collectivité territoriale pour définir les règles d’application d’un régime indemnitaire par rapport au cadre de référence étatique. La cour administrative d’appel a estimé que l’organe délibérant local pouvait fixer des modalités de gestion distinctes de celles de l’État, pourvu que le régime global ne soit pas plus favorable. Par cette décision, le juge administratif confirme la légalité de la délibération et rejette, par conséquent, l’ensemble des demandes du syndicat requérant.
La cour administrative d’appel, en validant la délibération litigieuse, rappelle la substance du principe de parité qui régit la fonction publique territoriale (A), avant de confirmer la latitude dont disposent les collectivités pour en organiser les modalités d’application concrètes (B).
L’arrêt commenté prend soin de citer l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984, fondement du principe de parité entre la fonction publique d’État et la fonction publique territoriale. Ce principe impose aux collectivités territoriales de ne pas instaurer de régimes indemnitaires plus favorables que ceux dont bénéficient les agents de l’État occupant des fonctions équivalentes. La juridiction en déduit logiquement que ce principe fonctionne comme un plafond et non comme une obligation de stricte similitude. Elle souligne ainsi que l’organe délibérant n’est pas tenu « de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l’État ».
Cette interprétation, constante en jurisprudence, confère à la parité une nature asymétrique. Elle autorise expressément les collectivités à être moins généreuses que l’État, la cour précisant qu’il est « loisible de subordonner le bénéfice d’un régime indemnitaire à des conditions plus restrictives que celles qui sont applicables aux fonctionnaires de l’Etat ». La décision s’inscrit donc dans une orthodoxie juridique bien établie, en rappelant que le pouvoir réglementaire local s’exerce dans une limite définie mais ne requiert pas une transposition mécanique des normes applicables aux services de l’État. C’est sur cette base que la cour examine ensuite les moyens soulevés par le syndicat.
Le syndicat requérant critiquait la répartition entre l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise et le complément indemnitaire annuel, ainsi que la fréquence de versement de ce dernier. La cour écarte ces arguments en distinguant ce qui relève du plafond impératif de ce qui appartient à la libre gestion de la collectivité. Elle juge que les recommandations issues d’une circulaire ministérielle sur la part respective des composantes du régime sont dépourvues de « valeur impérative » et ne sauraient donc lier l’organe délibérant local.
De même, concernant la périodicité du versement du complément indemnitaire, l’arrêt se fonde explicitement sur « le principe de libre administration des collectivités territoriales » pour justifier la faculté de retenir des échéances différentes de celles prévues pour les agents de l’État. Le juge administratif contrôle le respect du plafond global des primes, mais se refuse à examiner l’opportunité des choix de gestion internes à la collectivité. La solution est claire : dès lors que le montant total des indemnités allouées ne dépasse pas le référentiel étatique, l’agencement des différentes parts et leur calendrier de paiement relèvent de la compétence discrétionnaire de l’assemblée locale.
En consacrant la validité des choix opérés par la communauté d’agglomération, l’arrêt offre une solution conforme à la logique de la décentralisation (A) dont la portée, bien que principalement pédagogique, n’en est pas moins significative pour les gestionnaires locaux (B).
La décision s’aligne parfaitement avec le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Imposer une application uniforme et rigide du régime indemnitaire de l’État aurait pour effet de vider de sa substance le pouvoir réglementaire des assemblées délibérantes en la matière. Celles-ci ne seraient plus que des chambres d’enregistrement, privées de toute marge d’appréciation pour adapter les politiques de ressources humaines aux spécificités et aux contraintes locales.
En jugeant que les modalités d’application peuvent diverger, la cour préserve la capacité des employeurs publics locaux à utiliser le levier indemnitaire comme un véritable outil de management. La répartition entre la part fixe et la part variable, ou encore la fréquence des versements, sont des paramètres qui permettent de moduler la politique de rémunération en fonction des objectifs de la collectivité. La solution retenue apparaît donc cohérente, car elle articule l’exigence d’une équité globale entre fonctions publiques et la nécessaire autonomie de gestion reconnue aux acteurs décentralisés.
Cet arrêt ne constitue pas un revirement de jurisprudence ni une innovation juridique majeure. Il s’agit d’une décision d’espèce qui applique des principes bien établis à une situation factuelle précise. Cependant, sa portée ne doit pas être sous-estimée, car elle revêt une dimension pédagogique importante. En explicitant clairement les limites de l’obligation de parité, la cour adresse un message aux acteurs locaux, qu’il s’agisse des employeurs ou des organisations syndicales.
La décision rappelle utilement que le contentieux des régimes indemnitaires ne peut prospérer sur la seule constatation d’une différence de traitement, mais doit prouver l’existence d’un avantage globalement plus favorable. Elle contribue ainsi à sécuriser juridiquement les délibérations des collectivités territoriales qui, tout en respectant les plafonds fixés par la loi, souhaitent mettre en œuvre des politiques de rémunération adaptées à leur contexte. Si elle ne modifie pas l’état du droit, cette jurisprudence a le mérite de clarifier les règles du jeu et de prévenir d’éventuels litiges fondés sur une interprétation erronée du principe de parité.
