Le présent arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Bordeaux le 6 janvier 2026 précise les conditions d’octroi de la protection fonctionnelle aux élus locaux. Un maire a sollicité le bénéfice de cette protection auprès de son conseil municipal à la suite d’une convocation pour une audition sous le régime de la garde à vue. La collectivité territoriale a fait droit à cette demande par une délibération malgré l’opposition d’un membre de l’assemblée délibérante soulignant le caractère personnel des fautes commises. Saisi d’un recours pour excès de pouvoir, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé l’acte au motif que les faits reprochés constituaient une faute détachable des fonctions. La commune a interjeté appel de ce jugement en soutenant que le comportement de l’élu ne présentait pas une gravité suffisante pour justifier un refus de protection. Le litige porte sur la détermination du moment où l’action publique est engagée et sur l’appréciation des faits par les conseillers municipaux lors du vote. La juridiction d’appel confirme l’annulation de la délibération en substituant toutefois le motif tiré de l’absence de poursuites pénales effectives à celui de la faute détachable.
I. L’exigence d’un engagement effectif des poursuites pénales
A. La distinction entre l’enquête préliminaire et la mise en mouvement de l’action publique
La cour administrative d’appel de Bordeaux rappelle que la protection fonctionnelle des élus locaux est strictement encadrée par les dispositions du code général des collectivités territoriales. Aux termes de l’article L. 2123-34, la commune est tenue d’accorder sa protection au maire « lorsque celui-ci fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère de faute détachable ». Les juges d’appel soulignent que cette garantie suppose nécessairement que l’action publique ait été mise en mouvement dans les conditions prévues par le code de procédure pénale. En l’espèce, le conseil municipal a délibéré alors que l’élu n’était destinataire que d’une simple convocation pour une audition par les services de la police judiciaire.
L’arrêt précise que la protection ne peut être déclenchée tant que la phase de l’enquête préliminaire n’a pas laissé place à une procédure contentieuse formelle. La collectivité a fait « une inexacte application » du droit en accordant prématurément sa garantie alors que la culpabilité ou l’implication de l’élu n’était pas judiciairement établie. Par conséquent, la simple éventualité de poursuites futures ne saurait suffire à fonder une décision de prise en charge des frais d’avocat par les deniers publics.
B. L’exclusion des mesures de garde à vue du champ de la protection municipale
Le juge administratif opère une distinction nécessaire entre le régime applicable aux fonctionnaires et celui spécifique aux élus locaux agissant pour le compte de leur commune. La cour relève que le bénéfice de la protection pour une audition comme témoin assisté ou une garde à vue concerne uniquement le maire agissant en qualité d’agent de l’État. Dans une telle hypothèse, la protection fonctionnelle prévue par le code général de la fonction publique doit être « accordée et prise en charge par l’État » lui-même. La délibération municipale litigieuse méconnaissait donc cette répartition de compétences en assumant une charge financière incombant potentiellement à l’administration centrale.
L’annulation de l’acte se justifie par le fait que l’élu n’était pas encore poursuivi pénalement au sens strict du terme lors de la réunion du conseil. Cette solution protège les finances locales contre des engagements prématurés tout en respectant la lettre des dispositions législatives applicables aux mandats électifs municipaux.
II. L’appréciation temporelle de la faute détachable et les suites de l’annulation
A. Le contrôle restreint de l’erreur d’appréciation au jour de la délibération municipale
La cour administrative d’appel de Bordeaux censure le raisonnement tenu par les premiers juges concernant la qualification de la faute reprochée à l’édile municipal. Le tribunal administratif s’était fondé sur un jugement pénal postérieur pour affirmer que les faits de favoritisme présentaient « le caractère d’une faute personnelle détachable des fonctions ». Toutefois, la légalité d’un acte administratif s’apprécie à la date de son édiction en fonction des éléments alors disponibles pour l’autorité compétente. Au jour du vote, le conseil municipal ne disposait que de la convocation policière sans précision suffisante sur la matérialité et la gravité des manquements reprochés.
Le juge d’appel estime donc que l’assemblée délibérante « ne pouvait, à cette date, apprécier si l’éventuelle faute commise par le maire était constitutive d’une faute détachable ». La juridiction administrative rappelle par ailleurs que « ni la qualification retenue par le juge pénal ni le caractère intentionnel des faits » ne suffisent à établir cette détachabilité. L’erreur du tribunal administratif consistait ainsi à substituer sa propre analyse rétrospective à celle que les élus pouvaient raisonnablement conduire au moment de leur décision.
B. L’obligation de répétition des sommes indûment versées par la collectivité
L’arrêt tire les conséquences concrètes de l’illégalité de la délibération en faisant usage de son pouvoir d’injonction pour garantir le rétablissement de la légalité financière. L’annulation d’une décision accordant la protection fonctionnelle « implique nécessairement que les sommes versées par la commune » soient intégralement restituées par le bénéficiaire de l’acte. Cette mesure vise à protéger le budget communal contre un détournement de fonds publics au profit d’un intérêt strictement privé et injustifié. La cour ordonne donc à l’administration locale d’émettre un titre de reversement pour l’intégralité des frais d’avocats engagés depuis l’origine de la procédure.
Cette injonction doit être exécutée dans un délai de trois mois afin de clore définitivement les conséquences matérielles de cette gestion irrégulière de la protection fonctionnelle. Le juge administratif confirme ici sa mission de gardien des deniers publics face aux décisions locales prises en méconnaissance des procédures de mise en mouvement de l’action publique.
