Par un arrêt du 10 avril 2025, la Cour administrative d’appel de Lyon précise les conditions de maintien des avantages indemnitaires historiques au sein de la fonction publique territoriale. Une requérante, recrutée en qualité d’agent contractuel pour exercer les fonctions d’assistante familiale, sollicitait le versement d’une prime annuelle couvrant les années 2018 à 2021. La collectivité territoriale employeur ayant gardé le silence sur cette demande, une décision implicite de rejet est née, ultérieurement confirmée par le tribunal administratif de Grenoble. Le litige porte sur la qualification de cette « gratification » au regard des dispositions dérogatoires permettant la conservation de certains compléments de rémunération mis en place avant 1984. Les juges doivent déterminer si une délibération postérieure à la loi de référence peut suffire à établir l’existence d’un avantage collectivement acquis. La juridiction d’appel rejette la requête en soulignant l’absence de preuve certaine concernant la date de création de ladite prime par l’autorité administrative.
I. La rigueur probatoire du maintien des avantages collectivement acquis
A. La condition impérative d’une création antérieure au 28 janvier 1984
Le régime indemnitaire des agents territoriaux repose sur un principe de parité avec les services de l’État, tempéré par la survie de certains avantages historiques. La Cour rappelle que « seules les primes et indemnités existant antérieurement à la promulgation de la loi du 26 janvier 1984 sont considérées comme des droits acquis ». Cette protection concerne les compléments de rémunération collectivement acquis, à la condition qu’ils soient régulièrement pris en compte dans le budget de la collectivité. L’article L. 714-11 du code général de la fonction publique pérennise ainsi des situations locales anciennes tout en encadrant strictement leur champ d’application temporel. La date du 28 janvier 1984 constitue une frontière juridique infranchissable pour toute nouvelle prestation qui ne trouverait pas un fondement législatif ou réglementaire explicite.
En l’espèce, l’agent se prévalait d’une délibération de 1985 faisant référence à une gratification dont le montant avait été fixé pour l’année précédente. La requérante ne produisait toutefois aucun document comptable ou administratif attestant formellement que ce dispositif existait déjà avant l’entrée en vigueur de la loi statutaire. La Cour administrative d’appel de Lyon valide le raisonnement des premiers juges en estimant qu’un tel acte ne saurait être considéré comme préexistant à la réforme. L’incertitude sur la date exacte d’instauration de la prime interdit donc de la qualifier d’avantage acquis au sens des dispositions dérogatoires précitées.
B. L’insuffisance des références administratives imprécises pour établir un droit
La requérante invoquait le fait que la collectivité employeur n’avait pas contesté le fondement de la prime malgré des recherches infructueuses dans ses propres archives. Les juges considèrent que cette circonstance reste « sans influence sur l’impossibilité de déterminer la date à laquelle cet avantage collectif a été ouvert pour les agents ». La charge de la preuve incombe ainsi au demandeur qui doit démontrer la réunion des conditions cumulatives posées par le législateur pour déroger au droit commun. La simple mention d’une « rémunération servie antérieurement » dans un acte administratif de 1985 ne suffit pas à caractériser l’antériorité requise par le texte. Le juge administratif adopte une interprétation restrictive de ces dérogations afin de limiter la prolifération de primes dépourvues de base légale contemporaine suffisante.
Cette exigence de précision s’étend également à la vérification de l’inscription budgétaire de l’avantage à la date critique fixée par le code général de la fonction publique. La Cour souligne que la prime litigieuse ne constitue pas un droit acquis « faute de répondre à la condition d’antériorité » posée par le cadre statutaire actuel. Même si la collectivité a pu verser cette somme par le passé, ce comportement ne saurait créer un droit au maintien d’une pratique irrégulière. La légalité de la rémunération des agents publics demeure soumise au principe de textualité, excluant toute reconnaissance tacite d’un avantage fondé sur l’usage.
II. L’inefficacité des moyens périphériques face à l’absence de fondement légal
A. L’absence de portée juridique des délibérations postérieures et des revalorisations
L’agent tentait de justifier son droit en s’appuyant sur une délibération de 2004 qui visait l’ensemble des personnels de la collectivité territoriale comme bénéficiaires potentiels. La Cour écarte cet argument en précisant que de tels actes sont sans incidence sur la détermination du caractère acquis de l’avantage à la date de 1984. Une délibération ultérieure ne peut pas régulariser rétroactivement un complément de rémunération qui n’existait pas légalement lors de la promulgation de la loi statutaire. Le relèvement du montant de la prime au fil des années ne confère pas davantage une nature d’avantage collectivement acquis à cette prestation pécuniaire. L’existence même du droit au versement prime sur les modalités de son calcul ou sur l’étendue des catégories d’agents initialement concernées par la mesure.
Le juge administratif refuse de voir dans la répétition d’actes administratifs postérieurs une preuve de la pérennité d’un usage antérieur à la réforme de la décentralisation. La décision confirme que « la requérante ne peut se prévaloir du montant dont le versement est sollicité » sur le seul fondement de ces délibérations récentes. Cette solution protège les finances locales contre le maintien de régimes indemnitaires dont l’origine juridique s’avère trop incertaine ou manifestement contraire aux principes de parité. La volonté locale, exprimée après 1984, ne saurait suppléer l’absence d’un droit préexistant au sein du patrimoine collectif des agents de la collectivité considérée.
B. Le rejet du principe d’égalité comme fondement d’un avantage indu
Le second axe de la requête reposait sur la rupture d’égalité de traitement entre les assistants familiaux et les autres personnels bénéficiant déjà de la prime. La Cour administrative d’appel de Lyon rejette fermement ce moyen en rappelant qu’un tel principe constitutionnel ne peut jamais justifier l’octroi d’un avantage juridiquement indu. Si l’avantage réclamé ne repose sur aucune base légale valable, le fait que d’autres agents en bénéficient indûment ne crée aucun droit au profit du requérant. L’égalité dans l’illégalité n’est pas reconnue par le juge administratif, lequel privilégie systématiquement le respect de la règle de droit sur la correction des disparités. Cette position classique de la jurisprudence évite que des erreurs de gestion passées ne deviennent des obligations permanentes par le biais du jeu de la comparaison.
La solution rendue par la juridiction lyonnaise illustre la primauté du principe de légalité des rémunérations sur les considérations d’équité ou de cohérence de la gestion sociale. Bien que les assistants familiaux soient des agents non titulaires soumis à un régime spécifique, ils ne peuvent prétendre à des primes réservées aux avantages acquis. L’arrêt confirme ainsi la décision du tribunal administratif de Grenoble en rejetant l’intégralité des prétentions indemnitaires formulées par l’agent contre la collectivité territoriale. La Cour clôt le litige en refusant également d’allouer des sommes au titre des frais de justice, laissant chaque partie assumer ses propres charges financières.
