La cour administrative d’appel de Lyon, dans son arrêt du 15 mai 2025, précise le régime contentieux des actes préparatoires au recouvrement des aides publiques. Une société exerçant une activité de restauration et de commerce d’alimentation a bénéficié de subventions issues du fonds de solidarité durant la crise sanitaire. Suite à un contrôle, l’administration a informé l’intéressée par un courrier du 23 décembre 2021 de l’existence d’un trop-perçu substantiel. Ce document précisait qu’un titre exécutoire serait émis ultérieurement pour obtenir le remboursement des sommes considérées comme indûment perçues par l’entreprise. La société a contesté cette information puis a formé un recours gracieux, lequel fut rejeté par l’autorité administrative le 28 février 2022. Saisi d’une demande d’annulation de ces deux actes, le tribunal administratif de Lyon a rejeté les prétentions de la requérante par un jugement. L’appelante soutient que les activités de ses établissements distincts auraient dû faire l’objet d’une appréciation séparée pour le calcul de son éligibilité. Elle reconnaît néanmoins avoir commis une erreur matérielle en déclarant son chiffre d’affaires toutes taxes comprises au lieu du montant hors taxes. La juridiction d’appel doit déterminer si la notification préalable d’une procédure de recouvrement constitue une décision susceptible de faire l’objet d’un recours. Les juges considèrent que l’acte se borne à informer l’administré d’une mesure future, revêtant ainsi le caractère d’une simple mesure préparatoire insusceptible de recours. L’examen de cette décision permet d’aborder la question de l’irrecevabilité du recours contre un acte préparatoire ainsi que les conséquences procédurales qui en découlent.
I. L’irrecevabilité du recours dirigé contre un acte préparatoire
A. La qualification juridique de l’information relative à l’émission future d’un titre
Le juge administratif distingue traditionnellement les décisions faisant grief des mesures qui préparent seulement l’adoption d’un acte juridique définitif et exécutoire. En l’espèce, le courrier litigieux « se borne à informer » la société des conclusions du contrôle effectué concernant son éligibilité aux aides exceptionnelles. L’administration y mentionne l’absence d’éligibilité pour un montant total déterminé et annonce qu’un titre de perception sera « en conséquence émis » à son encontre. Cette formulation souligne le caractère purement informatif d’un document qui n’emporte pas par lui-même une modification immédiate de l’ordonnancement juridique. La jurisprudence constante refuse de reconnaître une portée décisoire aux actes qui ne fixent pas encore l’obligation de payer de manière définitive. L’annonce d’une intention administrative ne saurait être assimilée à l’acte exécutoire lui-même, lequel reste le seul support possible d’un recours pour excès de pouvoir.
B. L’absence de caractère décisoire des conclusions du contrôle
La décision de la cour repose sur l’analyse de la portée réelle de l’écrit contesté par la requérante lors de l’instance d’appel. Le courrier par lequel l’administration informe un administré du futur titre de perception possède « le caractère d’une mesure préparatoire à l’émission de ce titre ». Une telle mesure est jugée « par elle-même insusceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir » en raison de son inexistence juridique autonome. L’autorité administrative se limite à notifier les conclusions d’une vérification sans ordonner le versement immédiat des sommes dues au Trésor public. La volonté de l’administration ne se cristallise que lors de l’émission effective du titre exécutoire qui constitue la véritable décision de recouvrement. Toute contestation portant sur le fond du droit doit donc être dirigée contre le titre définitif et non contre ses prolégomènes.
II. Les conséquences procédurales de la nature de l’acte contesté
A. Le rejet des conclusions tendant à l’annulation des mesures d’information
Le moyen relevé d’office par la cour entraîne le rejet des conclusions de la requête sans qu’il soit besoin d’examiner les arguments de fond. L’irrecevabilité affecte l’acte initial de notification du contrôle ainsi que le rejet du recours gracieux formé contre ce dernier par la société. Un acte préparatoire ne pouvant être contesté, la décision rejetant une demande dirigée contre lui ne peut pas davantage être déférée au juge. La cour confirme ainsi la solution du tribunal administratif de Lyon bien que le raisonnement juridique soit fondé sur un motif de procédure impérieux. Les conclusions tendant à l’annulation de ces courriers « sont irrecevables et doivent, pour ce motif, être rejetées » selon les termes clairs de l’arrêt. Cette solution protège la fluidité de l’action administrative en évitant la multiplication des recours contre des étapes intermédiaires du processus de décision.
B. La protection de la sécurité juridique par la distinction des phases administratives
La distinction entre mesure préparatoire et décision définitive permet de structurer les étapes du contentieux administratif autour d’actes produisant des effets de droit. Le juge rappelle que la phase de contrôle et d’information préalable ne crée pas encore de dette exigible dans le patrimoine de la requérante. La protection des administrés s’exerce pleinement au moment où l’administration use de sa puissance publique pour émettre un titre exécutoire de recouvrement. C’est à ce stade seulement que les griefs relatifs au calcul du chiffre d’affaires ou à la distinction des établissements pourront être utilement soulevés. Le respect de ce calendrier procédural garantit que le juge ne se prononce que sur des litiges nés de décisions administratives parfaites. L’arrêt souligne ainsi l’importance de la qualification des actes pour déterminer le moment opportun de l’intervention du juge de l’excès de pouvoir.
