Par une ordonnance en date du 18 février 2025, la cour administrative d’appel de Lyon s’est prononcée sur les conditions d’octroi d’une provision en réparation du préjudice né du silence de l’administration sur une demande de regroupement familial. Cette décision illustre la rigueur avec laquelle le juge des référés apprécie le caractère non sérieusement contestable d’une créance invoquée à l’encontre d’une personne publique.
En l’espèce, un ressortissant étranger, titulaire d’un titre de résident de longue durée, a sollicité le bénéfice du regroupement familial pour son épouse. Confronté au silence de l’administration valant décision implicite de rejet, l’intéressé a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Lyon d’une demande de provision sur le fondement de l’article R. 541-1 du code de justice administrative. Il estimait que l’illégalité de ce refus implicite constituait une faute engageant la responsabilité de l’État et lui ouvrait droit à une indemnisation provisionnelle pour les troubles subis dans ses conditions d’existence. Par une ordonnance du 14 novembre 2024, le juge de première instance a rejeté sa demande au motif que l’obligation de l’État n’était pas dépourvue de contestation sérieuse. Le requérant a interjeté appel de cette ordonnance, soutenant que l’illégalité fautive du refus était manifeste et que son préjudice était certain.
Il revenait donc à la cour administrative d’appel de déterminer si l’illégalité supposée d’une décision implicite de rejet suffit à établir l’existence d’une obligation non sérieusement contestable à la charge de l’administration, justifiant ainsi l’allocation d’une provision par le juge des référés.
À cette question, la juridiction d’appel répond par la négative. Elle confirme l’ordonnance du premier juge en retenant que la seule illégalité potentielle d’un refus implicite ne permet pas de considérer l’obligation d’indemnisation de l’État comme n’étant pas sérieusement contestable. La cour ajoute que ni le lien de causalité entre la faute alléguée et le préjudice, ni la certitude de ce dernier ne sont suffisamment établis en l’état de l’instruction. La solution adoptée repose ainsi sur une application stricte des conditions du référé-provision, distinguant nettement l’office du juge de l’urgence de celui du juge du fond (I), tout en rappelant les exigences probatoires qui pèsent sur le demandeur en matière de responsabilité administrative (II).
La décision commentée réaffirme avec clarté les limites inhérentes à la mission du juge des référés lorsqu’il est saisi d’une demande de provision. Celui-ci doit se borner à constater l’évidence d’une créance sans pour autant se substituer au juge du principal, ce qui implique une interprétation rigoureuse du caractère non sérieusement contestable de l’obligation (A) et un refus d’anticiper l’analyse du bien-fondé du droit (B).
Le juge des référés rappelle, en citant l’article R. 541-1 du code de justice administrative, que l’octroi d’une provision est subordonné à la condition que « l’existence de l’obligation ne soit pas sérieusement contestable ». Cette notion constitue la pierre angulaire du raisonnement du juge. Pour qu’une obligation soit regardée comme telle, les éléments soumis au juge doivent établir son existence « avec un degré suffisant de certitude ». En l’espèce, la cour estime que cette condition n’est pas remplie.
En effet, le requérant fondait sa demande sur l’idée que l’illégalité du refus implicite de regroupement familial entraînait de facto une obligation d’indemnisation pour l’État. Or, la cour administrative d’appel refuse de suivre ce raisonnement automatique. Elle considère que même si la décision de l’administration pouvait s’avérer illégale au fond, cette seule circonstance ne suffit pas à rendre la créance indemnitaire incontestable. La contestation peut porter non seulement sur le principe même de la responsabilité, mais aussi sur l’existence d’un préjudice indemnisable ou sur le lien de causalité entre la faute et ce préjudice.
La position de la cour s’explique par la nature même de la procédure de référé, qui est provisoire et distincte de l’instance principale. La décision souligne que « le juge des référés ne doit pas trancher de questions de droit se rapportant au bien-fondé de l’obligation dont le requérant fait état ». En se prononçant sur le point de savoir si l’illégalité fautive de l’administration avait directement causé un préjudice certain et évaluable, le juge des référés aurait empiété sur la compétence du juge du fond.
C’est précisément ce que la cour évite de faire. Elle se contente de constater que les questions soulevées par le requérant – à savoir la confirmation de l’illégalité, l’imputabilité du dommage et la quantification du préjudice – relèvent d’un débat complexe qui ne peut être tranché avec l’évidence requise en référé. Le simple fait que la préfète n’ait pas répondu dans les délais ne saurait, à lui seul, « faire naître une obligation non sérieusement contestable de l’Etat à son égard ». Cette approche préserve la distinction fondamentale entre la procédure d’urgence, conçue pour répondre à des situations manifestes, et le jugement au fond, qui permet un examen complet des moyens et des preuves.
Au-delà des questions de procédure, l’ordonnance met en lumière les exigences de fond de l’action en responsabilité. Elle rappelle que la reconnaissance d’une créance indemnitaire suppose de ne pas confondre l’illégalité d’un acte avec la certitude d’une dette (A) et d’apporter la preuve des différents éléments constitutifs de la responsabilité (B).
La décision opère une dissociation essentielle entre la faute de l’administration et la naissance d’une créance. L’engagement de la responsabilité de la puissance publique est subordonné à la réunion de trois conditions cumulatives : une faute, un préjudice direct et certain, et un lien de causalité entre la faute et le préjudice. Le requérant, en se prévalant de la seule illégalité du silence de l’administration, ne démontrait que l’existence potentielle d’une faute.
La cour, sans se prononcer sur la légalité même du refus, constate que cette seule allégation ne permet pas de tenir pour acquises les deux autres conditions. En jugeant que la créance est sérieusement contestable, elle souligne implicitement que le débat sur l’existence ou l’étendue du préjudice, ainsi que sur son lien direct avec la décision implicite, reste entièrement ouvert. Cette solution est conforme à une jurisprudence constante qui refuse d’assimiler toute illégalité à une faute génératrice d’une obligation indemnitaire incontestable.
La cour achève son raisonnement en examinant les justifications apportées par le requérant quant à son préjudice. Elle formule à cet égard deux observations dirimantes. D’une part, elle relève que « l’absence de réponse de la préfète du Rhône à la demande du requérant tendant à la communication des motifs du refus implicite n’est, en elle-même, pas susceptible d’être à l’origine des troubles dans les conditions d’existence, liés à la séparation du couple, invoqués ». La cour cible ici avec précision le lien de causalité, estimant que le préjudice né de la séparation découle du refus lui-même, et non de l’absence de motivation de celui-ci.
D’autre part, et de manière plus décisive, le juge constate que « les éléments produits par M. A… ne permettent pas d’établir le caractère certain desdits troubles ». Cette dernière considération, relative à la charge de la preuve, scelle le sort de la requête. Faute de pièces probantes attestant de la réalité et de la consistance du préjudice moral invoqué, le juge des référés ne pouvait que conclure à l’existence d’une contestation sérieuse. La décision illustre ainsi que, même en référé, le demandeur doit fournir un minimum d’éléments pour étayer la certitude de sa créance.
