La Cour administrative d’appel de Nancy a rendu le 16 septembre 2025 un arrêt relatif à la responsabilité de la puissance publique pour des dommages causés lors de mouvements sociaux. Entre novembre 2018 et novembre 2019, des groupes de manifestants ont occupé plusieurs gares de péage sur une autoroute située dans l’Est de la France. Ces derniers ont procédé à des blocages de la circulation, à des dégradations matérielles et au relèvement des barrières permettant le passage gratuit des véhicules. La société concessionnaire a sollicité l’indemnisation de ses préjudices auprès de l’autorité préfectorale compétente, laquelle a opposé une décision implicite de rejet à sa demande.
Par un jugement du 7 novembre 2023, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté l’ensemble des prétentions indemnitaires formulées par la requérante. Cette dernière a alors interjeté appel afin d’obtenir la condamnation de l’administration au versement d’une somme totale dépassant neuf cent quatre-vingt mille euros. Le litige porte essentiellement sur l’application du régime de responsabilité sans faute prévu par les dispositions de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure. La juridiction d’appel devait déterminer si les agissements constatés constituaient des crimes ou délits imputables à un attroupement au sens de la législation en vigueur.
Les magistrats ont partiellement fait droit à la requête en retenant l’existence de délits d’entrave à la circulation et de dégradations pour certains événements documentés. La responsabilité de la puissance publique est admise pour des faits circonscrits tout en écartant les dommages liés au passage gratuit des usagers de l’autoroute. Le raisonnement de la Cour s’articule d’abord sur la qualification juridique des rassemblements avant d’examiner strictement la réalité des préjudices en lien avec les délits.
I. La qualification rigoureuse des composantes de la responsabilité étatique
A. L’identification d’un attroupement au sein d’un mouvement national de contestation
La responsabilité de l’administration suppose que les dommages résultent d’un rassemblement précisément identifié ayant agi avec violence ou à force ouverte contre les biens. La Cour relève que les groupes présents aux péages s’inscrivaient dans une dynamique de revendication sociale et n’avaient pas pour seul but de délinquer. Elle estime qu’un groupe qui « s’organise à seule fin de commettre un délit ne peut être regardé comme un attroupement ou un rassemblement au sens de ces dispositions ». Toutefois, le caractère prémédité de la manifestation n’exclut pas automatiquement le régime de responsabilité dès lors que l’objectif principal reste la contestation publique.
Les juges ont ainsi validé la qualification d’attroupement pour la majorité des événements tout en excluant les actions menées par moins de cinq individus. Cette distinction permet de limiter l’engagement de la puissance publique aux seules situations où le nombre de manifestants crée une pression collective réelle. L’analyse se déplace ensuite vers la caractérisation des infractions pénales commises par ces groupes au cours de la période litigieuse.
B. L’exigence de délits caractérisés par une entrave réelle à la circulation
Le juge administratif examine si les faits reprochés aux manifestants correspondent à des infractions pénales limitativement énumérées par le code de la route. Il juge que le délit d’entrave est constitué lorsque les agissements ont « empêché les usagers d’entrer et de sortir » ou engendré des bouchons importants. À l’inverse, la simple occupation des abords du péage accompagnée d’une mise à profit de la gratuité ne caractérise pas une gêne excessive du trafic. La Cour considère que le passage gratuit des automobilistes n’entrave pas la circulation au regard du ralentissement habituel lié au franchissement des barrières.
Cette lecture stricte des textes protège l’administration contre une indemnisation automatique de toutes les conséquences économiques d’un mouvement social de grande ampleur. Seules les dégradations matérielles certifiées et les entraves physiques manifestes permettent ici d’engager la responsabilité sans faute de l’autorité publique. La détermination de ces infractions pénales constitue l’étape indispensable pour vérifier si les conditions d’indemnisation de la société concessionnaire sont remplies.
II. L’évaluation restrictive du lien de causalité avec les préjudices invoqués
A. L’exclusion des pertes de recettes résultant de la simple levée des barrières
L’indemnisation accordée par la Cour administrative d’appel reste subordonnée à l’existence d’un lien de causalité direct et certain avec un délit précisément identifié. Elle refuse de réparer les manques à gagner liés à la gratuité car la levée des barrières ne constitue pas, par elle-même, un délit pénal. Le juge précise que ce préjudice n’est pas directement lié au délit d’entrave à la circulation mais résulte uniquement d’un choix délibéré des manifestants. La société requérante ne peut donc obtenir le remboursement des redevances non perçues sauf si elle démontre une baisse globale du trafic par comparaison statistique.
Cette exigence probatoire conduit au rejet de la majeure partie des conclusions indemnitaires relatives aux pertes d’exploitation subies sur le réseau de l’autoroute. La solution adoptée confirme que la responsabilité publique ne saurait couvrir l’intégralité des risques commerciaux inhérents à l’exploitation d’un service public délégué. L’octroi d’une somme compensatrice doit en outre tenir compte des actions judiciaires déjà engagées par la victime devant les tribunaux judiciaires.
B. Le conditionnement de l’indemnisation par le mécanisme de la subrogation
La Cour administrative d’appel de Nancy subordonne le versement de l’indemnité à la subrogation de la puissance publique dans les droits détenus par la société envers les condamnés. Cette mesure évite que la victime ne perçoive une double réparation pour les mêmes préjudices matériels déjà tranchés par la juridiction répressive. Il est fait référence au jugement du tribunal correctionnel de Metz ayant condamné solidairement plusieurs personnes physiques à payer diverses sommes à la requérante. Le juge administratif assure ainsi une bonne administration de la justice en coordonnant les effets des décisions rendues par les deux ordres de juridiction.
L’administration se voit alors offrir la possibilité de se retourner contre les auteurs des délits pour récupérer les fonds versés au titre de sa responsabilité civile. L’arrêt du 16 septembre 2025 établit un équilibre entre la protection des intérêts du concessionnaire et la préservation des deniers publics face aux troubles sociaux. Cette décision rappelle la rigueur nécessaire dans l’administration de la preuve pour engager la responsabilité de la puissance publique en période de crise.
