Par un arrêt rendu le 2 décembre 2025, la Cour administrative d’appel de Nancy précise la recevabilité du recours pour excès de pouvoir contre un rapport hiérarchique.
Une attachée d’administration de l’État a fait l’objet d’un rapport énumérant divers faits relatifs à sa manière de servir lors d’un entretien de reprise d’activité. Ce document critiquait son manque de rigueur sans toutefois mentionner explicitement son versement ultérieur au dossier individuel de l’intéressée par l’autorité hiérarchique compétente.
L’agent a sollicité l’annulation de ce rapport devant le tribunal administratif de Besançon qui a rejeté sa demande par un jugement du 25 mai 2022. La requérante soutient devant le juge d’appel que ce document constitue une décision faisant grief en raison de son contenu critique et de son insertion effective au dossier.
Le juge administratif doit déterminer si un rapport hiérarchique critiquant la manière de servir d’un agent public constitue un acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours. La juridiction rejette la requête en considérant que ce rapport constitue une simple mesure d’ordre intérieur insusceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. L’étude de la nature juridique du rapport hiérarchique précédera l’analyse des conséquences procédurales liées à l’absence de grief de cet acte administratif unilatéral.
I. La qualification du rapport hiérarchique comme mesure d’ordre intérieur
A. L’absence d’effets juridiques directs du document
Un rapport formulant des remarques sur la manière de servir d’un agent ne crée pas d’effets juridiques directs ni de droits ou d’obligations pour lui. La juridiction administrative considère que de tels actes constituent des mesures d’ordre intérieur dépourvues de portée normative suffisante pour justifier l’exercice d’un contrôle juridictionnel.
L’acte litigieux « présente, dès lors, le caractère d’une mesure d’ordre intérieur, insusceptible de recours, y compris lorsqu’il est porté à la connaissance de l’intéressé ». Ce document se bornait à inviter l’agent à « faire preuve de plus de rigueur et de loyauté » dans l’exercice quotidien de ses missions administratives.
B. Le critère de l’information préalable au versement au dossier
Le caractère inattaquable de la mesure disparaît si le document indique qu’il sera versé au dossier individuel ou si l’agent en est informé lors de sa notification. En l’espèce, le rapport contesté ne comportait aucune mention relative à son archivage officiel dans les pièces constitutives de la carrière de l’agent concerné.
Il en va différemment lorsque le document « fait état de ce qu’il sera versé au dossier individuel de l’agent ou que l’agent est informé de ce versement ». Cette information préalable transforme la nature de l’acte en lui conférant un caractère décisionnel qui justifie alors l’ouverture d’une voie de recours contentieux.
II. Le régime contentieux des actes préparatoires et des mesures de gestion
A. L’irrecevabilité du recours dirigé contre un acte dénué de grief
L’irrecevabilité de la demande de première instance découle logiquement de la nature de mesure d’ordre intérieur attribuée au rapport contesté par la requérante devant la juridiction. Le juge refuse de contrôler les actes qui n’affectent pas directement la situation statutaire des agents publics afin de préserver l’efficacité de l’action administrative.
Le rapport litigieux n’avait pas le caractère d’une mesure disciplinaire et restait dépourvu d’incidence sur les droits et obligations ou la situation statutaire de l’agent. Cette solution confirme la volonté du Conseil d’État de limiter le contentieux aux seules décisions administratives qui modifient substantiellement l’ordonnancement juridique de l’intéressé.
B. La distinction nécessaire entre le rapport et l’acte de versement au dossier
La décision ultérieure de verser un document au dossier individuel constitue en revanche une mesure susceptible d’être déférée séparément devant le tribunal administratif par l’agent. Cette distinction fondamentale permet à l’agent de contester non pas le rapport lui-même, mais l’acte administratif consistant à l’intégrer durablement dans son dossier de carrière.
La requérante peut ainsi « par la voie du même recours pour excès de pouvoir, demander le retrait de son dossier » de toute pièce versée irrégulièrement. Le juge administratif assure ainsi un équilibre entre la nécessaire autorité hiérarchique du chef d’établissement et la protection effective des droits individuels des agents publics.
