La Cour administrative d’appel de Toulouse a rendu, le seize septembre deux mille vingt-cinq, une décision précisant le régime contentieux du silence opposé aux demandes de titre de séjour. Un ressortissant étranger a sollicité une autorisation provisoire de séjour, puis a formé un recours gracieux demandant un titre de séjour en qualité de salarié. Le préfet a subordonné l’examen de cette demande à la production d’une autorisation de travail que l’intéressé n’a jamais transmise à l’administration. Le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la contestation du silence administratif, mais a omis de se prononcer sur l’un des fondements juridiques invoqués par le requérant. La juridiction d’appel doit déterminer si le silence administratif sur une demande incomplète constitue une décision faisant grief et si une demande répétitive peut rouvrir les délais. Elle juge que le refus d’enregistrement ne peut être contesté et que le rejet d’une demande identique à une décision définitive est purement confirmatif. L’analyse de cette solution impose d’étudier la nature procédurale du refus d’enregistrement avant d’aborder l’irrecevabilité attachée au caractère confirmatif de la décision.
I. La dualité de qualification du silence administratif
A. L’irrecevabilité du recours contre un refus d’enregistrement
La juridiction administrative rappelle que le silence gardé pendant quatre mois sur une demande de titre de séjour fait naître une décision de rejet. Le principe de la décision implicite connaît toutefois une exception notable lorsque l’administration établit avec certitude que le dossier de demande présenté était incomplet. La Cour précise que « le silence gardé par l’administration valant alors refus implicite d’enregistrement de la demande » ne constitue pas un acte administratif susceptible de recours. Cette qualification fait obstacle à toute contestation devant le juge de l’excès de pouvoir tant que les pièces obligatoires n’ont pas été régulièrement produites.
L’administration avait sollicité la transmission d’une autorisation de travail valide afin de procéder à l’instruction de la demande de titre de séjour portant la mention salarié. L’absence de ce document, rendu nécessaire par un changement d’employeur, empêchait légalement les services préfectoraux d’apprécier le bien-fondé de la requête du ressortissant étranger. La Cour constate ainsi que « l’appelant s’étant abstenu de transmettre à l’administration l’autorisation de travail sollicitée, n’a pas déposé un dossier complet ». Le silence ainsi gardé est dépourvu de caractère décisoire et les conclusions tendant à son annulation sont donc manifestement irrecevables.
B. La censure de l’omission de statuer par le premier juge
Le droit au recours impose que la juridiction saisie réponde à l’ensemble des conclusions dirigées contre les différentes composantes d’une décision administrative contestée devant elle. Le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande globale sans examiner les conclusions subsidiaires relatives à la délivrance d’une autorisation provisoire de séjour pour recherche d’emploi. La Cour administrative d’appel souligne qu’un « jugement qui omet de se prononcer sur certaines conclusions dont était saisi le tribunal doit être annulé comme irrégulier ». Cette méconnaissance des règles de forme oblige le juge d’appel à annuler partiellement le jugement avant de statuer sur le fond.
L’irrégularité relevée permet à la Cour d’évoquer l’affaire afin de trancher immédiatement le litige relatif à l’autorisation provisoire de séjour sollicitée par le requérant gabonais. Cette étape procédurale garantit une bonne administration de la justice tout en évitant le renvoi inutile de l’affaire devant les premiers juges déjà dessaisis. La correction de cette omission conduit le juge d’appel à interroger la portée de la demande formulée par l’étranger au regard des décisions administratives antérieures.
II. L’opposabilité de la nature confirmative du rejet implicite
A. Le maintien de l’autorité attachée au refus initial
Le requérant avait déjà fait l’objet d’un arrêté préfectoral portant refus de séjour et obligation de quitter le territoire français plusieurs mois avant son recours gracieux. Cette décision initiale, confirmée par la juridiction administrative dans le cadre d’un précédent litige, présentait un caractère définitif à la date du nouveau recours. La stabilité des situations juridiques interdit à un administré de solliciter à nouveau une mesure identique sans justifier d’éléments de fait ou de droit nouveaux. Le juge administratif vérifie alors si la demande ultérieure tend à obtenir le même avantage que celui qui avait été précédemment refusé.
L’examen des pièces du dossier révèle que la demande d’autorisation provisoire de séjour formulée dans le recours gracieux reposait sur le même fondement juridique que l’arrêté précédent. La Cour relève que « l’arrêté initial du 11 février 2021 présentant un caractère définitif », le silence gardé sur la demande subséquente ne peut créer de droits nouveaux. L’absence de changement dans la situation personnelle ou professionnelle de l’étranger confère à ce second refus une nature purement réitérative. L’autorité de la chose décidée par l’administration fait alors obstacle à ce que l’intéressé puisse remettre en cause une position devenue inattaquable.
B. L’exclusion du renouvellement des délais de recours
La théorie de l’acte confirmatif interdit qu’une décision identique à une décision précédente et définitive puisse ouvrir à nouveau le délai de recours contentieux devant les tribunaux. Cette règle de procédure protège l’administration contre les recours perpétuels formés par le dépôt successif de demandes dépourvues de toute modification substantielle de l’espèce. La Cour énonce que le « refus implicite pris à la suite du recours gracieux » de l’intéressé est « purement confirmatif » de la décision de refus initialement intervenue. Le juge administratif sanctionne ainsi la tentative de contourner la forclusion par l’usage détourné du silence de l’autorité administrative.
Les conclusions dirigées contre cet acte confirmatif sont entachées d’une irrecevabilité absolue que le juge peut soulever d’office pour assurer le respect des règles procédurales. La Cour administrative d’appel de Toulouse rejette en conséquence la requête en raison de l’absence d’objet nouveau susceptible d’être soumis à son contrôle juridictionnel. Cette décision renforce la protection des délais de recours en limitant strictement les possibilités de réexamen des refus de séjour devenus définitifs. La fermeté du juge administratif garantit ainsi la sécurité juridique nécessaire à l’exercice efficace des prérogatives de puissance publique en matière de police des étrangers.
