Par un arrêt rendu le 2 décembre 2025, la Cour administrative d’appel de Toulouse s’est prononcée sur la nature juridique du complément indemnitaire annuel. Un adjoint technique territorial, exerçant des missions d’agent d’entretien, a subi une suspension conservatoire de quatre mois durant l’année 2021. À la suite de sa réintégration, l’autorité territoriale lui a notifié deux décisions fixant son complément indemnitaire à un montant nul pour l’exercice considéré. L’intéressé a saisi le tribunal administratif de Montpellier afin d’obtenir l’annulation de ces actes qu’il qualifiait de sanctions déguisées. Le tribunal a rejeté ses demandes par un jugement du 28 décembre 2023 dont le requérant a interjeté appel devant la juridiction supérieure. La Cour administrative d’appel de Toulouse devait déterminer si la fixation d’un régime indemnitaire nul constitue une sanction disciplinaire occulte ou une modalité d’évaluation professionnelle. Elle a considéré que cette mesure ne revêtait pas un caractère disciplinaire dès lors qu’elle traduisait l’appréciation souveraine de la manière de servir. L’analyse de cette décision suppose d’étudier la distinction opérée entre indemnité et sanction, avant d’aborder le contrôle exercé sur l’appréciation des mérites de l’agent.
I. L’exclusion de la qualification de sanction disciplinaire déguisée
A. Le principe de distinction entre modulation indemnitaire et mesure disciplinaire
La Cour administrative d’appel de Toulouse rappelle que la détermination des primes d’un fonctionnaire relève d’une logique étrangère à la répression disciplinaire. Elle souligne que « la décision par laquelle l’autorité, qui en est chargée, détermine le montant des indemnités et primes d’un fonctionnaire au regard de sa contribution au bon fonctionnement du service public n’a, en aucun cas, le caractère d’une sanction disciplinaire ». Cette solution consacre l’autonomie du pouvoir de modulation indemnitaire dont dispose l’autorité territoriale pour récompenser l’engagement professionnel. Le juge administratif refuse ainsi d’assimiler la perte d’un avantage financier à une mesure de punition statutaire. L’administration peut librement fixer un taux nul si la contribution de l’agent au service public est jugée insuffisante.
B. L’absence d’intention punitive révélée par les circonstances de l’espèce
Pour écarter la qualification de sanction déguisée, la juridiction d’appel recherche systématiquement l’existence d’une intention de nuire de la part de l’employeur. Elle relève que, malgré la « réduction de rémunération » subie par l’agent, les pièces du dossier ne démontrent aucune volonté de le punir illégalement. La Cour administrative d’appel de Toulouse observe au contraire qu’une procédure disciplinaire distincte a été engagée pour des faits de dégradations matérielles. Cette dualité de procédures confirme que la décision indemnitaire visait uniquement à tirer les conséquences d’une activité professionnelle jugée défaillante. La mesure de gestion se distingue ainsi nettement de la volonté de sanctionner un comportement fautif par une privation de droits.
II. La validation de la modulation du complément indemnitaire annuel
A. Une appréciation justifiée par la manière de servir défaillante
L’autorité territoriale fonde la suppression du complément indemnitaire sur une évaluation précise et circonstanciée de la manière de servir de l’agent territorial. Les juges notent que cette manière de servir était « défaillante sur la période considérée » en raison d’une suspension et de rappels à l’ordre. Ils valident l’usage de critères objectifs tels que « l’absence de sérieux » lors de travaux de débroussaillage ayant causé des dommages. Le caractère nul de l’indemnité apparaît comme la traduction chiffrée d’un engagement professionnel jugé inexistant par la hiérarchie directe. L’administration s’appuie légitimement sur le compte rendu de l’entretien professionnel pour justifier cette absence totale de gratification pécuniaire.
B. Un contrôle juridictionnel confortant le pouvoir discrétionnaire de l’administration
Cet arrêt renforce la liberté des collectivités territoriales dans la gestion de leur régime indemnitaire lié à l’engagement et à la manière de servir. La Cour administrative d’appel de Toulouse juge que le requérant n’est pas fondé à solliciter les garanties procédurales spécifiques à la matière disciplinaire. Elle valide le raisonnement des premiers juges qui avaient estimé que les décisions contestées ne violaient aucune disposition statutaire applicable. La solution retenue sécurise les pratiques managériales consistant à moduler les primes en fonction de la valeur professionnelle réelle démontrée par l’agent. Le juge administratif limite son contrôle à l’erreur manifeste d’appréciation sans se substituer à l’autorité dans l’évaluation du mérite individuel.
