Par une décision rendue le 28 mai 2025, une cour administrative d’appel se prononce sur une demande de sursis à exécution d’un jugement ayant annulé une autorisation environnementale. Cette autorisation avait été délivrée par arrêté préfectoral le 2 mars 2023 à une société concessionnaire pour la mise à deux fois deux voies d’une section autoroutière. Saisi par plusieurs associations de protection de l’environnement ainsi que par d’autres requérants, le tribunal administratif de Toulouse, par un jugement du 27 février 2025, avait fait droit à leur demande en annulant l’arrêté préfectoral. Les premiers juges avaient retenu que le projet ne répondait pas à une raison impérative d’intérêt public majeur justifiant une dérogation à l’interdiction de porter atteinte aux espèces protégées. La société concessionnaire a alors interjeté appel de ce jugement et a saisi le juge d’appel d’une demande de sursis à exécution. Elle soutenait que le moyen retenu par le tribunal était erroné et que de nombreux autres moyens soulevés en première instance étaient infondés. Les associations intimées ont conclu au rejet de la requête, arguant principalement que le moyen retenu par le tribunal était fondé et que le juge du sursis ne pouvait remettre en cause une appréciation de fond aussi centrale. Se posait dès lors la question de savoir si le juge d’appel, statuant en référé, pouvait suspendre l’exécution d’un jugement d’annulation fondé sur l’absence de raison impérative d’intérêt public majeur. La cour administrative d’appel répond par l’affirmative. Elle estime que le moyen de la société requérante, selon lequel le projet répond bien à une telle raison, « apparaît sérieux et de nature à entraîner, outre l’annulation du jugement, le rejet des conclusions à fin d’annulation ». Estimant par ailleurs que les autres moyens soulevés en défense n’apparaissaient pas sérieux en l’état de l’instruction, la cour fait droit à la demande de sursis à exécution.
La décision illustre l’office du juge d’appel du sursis à exécution face à un jugement d’annulation, en précisant les contours de son contrôle sur l’appréciation des moyens de fond (I). Elle applique ensuite ce contrôle à la notion complexe de raison impérative d’intérêt public majeur, lui conférant une portée déterminante dans l’issue du litige suspensif (II).
La cour rappelle d’abord la méthodologie rigoureuse qui s’impose à elle lorsqu’elle examine une demande de sursis à l’exécution d’un jugement d’annulation (A), avant de l’appliquer en écartant les moyens qui ne lui paraissent pas de nature à justifier le maintien de l’annulation (B).
Le juge d’appel rappelle le cadre juridique de son intervention, régi par l’article R. 811-15 du code de justice administrative. Pour qu’il soit sursis à l’exécution d’un jugement d’annulation, il ne suffit pas que l’exécution de celui-ci entraîne des conséquences difficilement réparables. Il est requis que les moyens invoqués par l’appelant paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier non seulement l’annulation du jugement attaqué, mais également le rejet des conclusions qui avaient été accueillies en première instance. La cour précise sa démarche intellectuelle : elle doit analyser les moyens des parties et, si l’un des moyens de l’appelant lui semble sérieux, vérifier si un autre moyen, soulevé par le défendeur ou d’ordre public, ne serait pas de nature à confirmer l’annulation. Cette exigence conduit le juge du sursis à procéder à un examen complet, bien que provisoire, de l’ensemble des arguments du litige. L’arrêt souligne ainsi que l’office du juge d’appel ne se limite pas à un contrôle superficiel mais implique une véritable pesée des arguments présentés.
Dans son analyse, la cour écarte d’emblée les moyens de la société requérante relatifs à l’irrégularité du jugement de première instance. Elle juge que les arguments fondés sur la méconnaissance du principe du contradictoire ou sur l’insuffisance de motivation « ne paraissent pas, en l’état de l’instruction, sérieux ». De même, la cour examine l’ensemble des autres moyens soulevés par les associations en défense, qui avaient été présentés en première instance pour contester l’autorisation environnementale. Ces moyens, nombreux et variés, portaient notamment sur l’irrégularité de l’enquête publique, l’insuffisance de l’étude d’impact ou encore l’illégalité de l’autorisation au regard des règles applicables aux installations classées. La cour les écarte de manière globale en affirmant qu’ils « ne paraissent pas, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à confirmer l’annulation ». Cette approche montre que le juge du sursis opère une hiérarchisation des moyens et concentre son attention sur celui qui lui semble pivotal pour la résolution du litige.
L’argument central de la décision repose sur l’appréciation du caractère sérieux du moyen contestant l’analyse de la raison impérative d’intérêt public majeur (A), ce qui conduit la cour à neutraliser provisoirement les autres conditions légales de la dérogation « espèces protégées » (B).
Le tribunal administratif avait annulé l’autorisation au motif que le projet ne répondait pas à une raison impérative d’intérêt public majeur, première des trois conditions cumulatives posées par l’article L. 411-2 du code de l’environnement pour déroger à la protection des espèces. La société concessionnaire contestait cette analyse. La cour administrative d’appel, sans trancher le fond, considère que ce moyen « apparaît sérieux et de nature à entraîner, outre l’annulation du jugement, le rejet des conclusions à fin d’annulation ». Ce faisant, elle reconnaît que la question de l’existence d’une telle raison, qui implique une mise en balance complexe des intérêts économiques, sociaux et environnementaux, peut faire l’objet d’une appréciation différente de celle des premiers juges. La cour réfute explicitement l’argument des associations selon lequel cette question de fond échapperait à l’office du juge du sursis, affirmant ainsi sa pleine compétence pour l’examiner à ce stade de la procédure. Cette position souligne le caractère éminemment concret et casuistique de la notion de raison impérative, dont l’appréciation peut varier d’un degré de juridiction à l’autre.
En se focalisant sur le caractère sérieux du moyen relatif à la raison impérative d’intérêt public majeur, la cour laisse dans l’ombre les deux autres conditions nécessaires à l’octroi d’une dérogation : l’absence de solution alternative satisfaisante et l’absence d’atteinte au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées. Bien que ces conditions aient été débattues par les parties, l’arrêt n’y consacre pas de développements spécifiques pour fonder sa décision de sursis. Tout se passe comme si, dès lors qu’un doute sérieux existe sur la première condition, le juge du sursis n’estime pas nécessaire d’examiner avec la même acuité les deux autres. Cette approche suggère que la reconnaissance d’une raison impérative d’intérêt public majeur constitue le véritable verrou de la dérogation. Si cet intérêt est susceptible d’être reconnu, le projet peut, au moins provisoirement, se poursuivre, reportant à l’examen au fond l’analyse détaillée des alternatives et des mesures compensatoires.
