La Cour administrative d’appel de Toulouse a rendu, le 7 octobre 2025, un arrêt relatif à l’exercice du droit de grève dans la fonction publique territoriale. Un syndicat contestait une note de service d’un directeur général des services imposant un délai de prévenance de quarante-huit heures et une obligation de grève continue. Le tribunal administratif avait initialement rejeté cette requête par voie d’ordonnance, considérant que l’acte n’était pas susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux. La juridiction d’appel devait déterminer si une note de service réglementant les modalités de grève constitue un acte faisant grief et si elle respecte les dispositions statutaires. Le juge administratif censure la position des premiers juges et annule la note litigieuse pour méconnaissance manifeste du cadre législatif applicable aux collectivités.
I. L’admission du recours contre les actes de portée générale
A. La reconnaissance du caractère décisoire de la note de service
Le juge administratif rappelle que les documents de portée générale peuvent être déférés lorsqu’ils sont « susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation » des administrés. Il précise que l’interprétation du droit positif par une autorité publique est attaquable si elle comporte des règles nouvelles entachées d’incompétence ou de méconnaissance des normes supérieures. En l’espèce, la note de service contestée comportait une lecture des dispositions de la loi du 26 janvier 1984 produisant des « effets juridiques propres » sur les agents.
Cette analyse s’inscrit dans la lignée de la jurisprudence récente facilitant l’accès au juge de l’excès de pouvoir pour les actes souples. Le magistrat écarte l’argument de la commune tiré de l’absence d’influence constatée sur le nombre de grévistes au cours de l’année suivant l’adoption. La nature de l’acte dépend de sa capacité à « dissuader les agents concernés d’exercer leur droit de grève » plutôt que de son application effective. Dès lors, le caractère de mesure purement informative est rejeté au profit d’une qualification d’acte faisant grief, ouvrant la voie au contrôle de légalité.
B. L’annulation de l’ordonnance d’irrecevabilité du premier juge
Le président de la formation de jugement du tribunal administratif avait utilisé ses pouvoirs de rejet par ordonnance pour écarter une requête jugée manifestement irrecevable. La Cour administrative d’appel de Toulouse censure cette approche en soulignant l’erreur commise sur la nature de la note de service litigieuse. Elle estime que le premier juge ne pouvait légalement se fonder sur l’article R. 222-1 du code de justice administrative pour refuser d’examiner le fond.
L’annulation de l’ordonnance conduit la juridiction d’appel à faire usage de son pouvoir d’évocation pour statuer immédiatement sur la demande initiale du syndicat. Cette procédure permet de garantir une bonne administration de la justice en évitant un renvoi prolongé devant les juges de première instance. Le litige est ainsi tranché définitivement par l’examen des moyens de légalité interne dirigés contre les prescriptions de la direction générale des services.
II. La protection du droit de grève contre les restrictions injustifiées
A. La subordination du délai de prévenance à une délibération préalable
La Cour se fonde sur l’article 7-2 de la loi du 26 janvier 1984 pour rappeler les conditions strictes de mise en œuvre d’un service minimum. Ce mécanisme suppose la signature d’un accord ou, à défaut, l’intervention d’une délibération de l’organe délibérant identifiant les fonctions et les agents indispensables. Le juge souligne que l’obligation de déclaration préalable « n’est opposable qu’aux seuls agents participant directement à l’exécution des services publics » ainsi qualifiés de nécessaires.
En l’espèce, la commune a imposé le respect du délai de prévenance à l’ensemble des agents dont les métiers l’exigent sans distinction préalable. Le juge relève l’absence d’accord ou de délibération permettant de déterminer précisément les personnels considérés comme indispensables à la continuité du service public. Par conséquent, l’autorité territoriale ne pouvait légalement étendre cette contrainte à des agents dont les fonctions n’avaient pas été formellement identifiées par l’assemblée délibérante.
B. L’exigence d’une appréciation concrète du risque de désordre
La juridiction administrative examine ensuite la légalité de l’obligation d’exercer le droit de grève dès la prise de service et jusqu’à son terme. La loi permet certes une telle restriction lorsque l’exercice fragmenté de la grève entraîne un « risque de désordre manifeste dans l’exécution du service ». Cependant, cette prérogative ne peut être exercée par l’autorité territoriale qu’après avoir reçu les déclarations individuelles d’intention des agents publics concernés.
L’arrêt précise que ces dispositions ne permettent pas d’imposer une telle restriction de manière « générale et préalable à tous les agents d’un service ». L’autorité doit se livrer à une appréciation concrète de la situation pour vérifier si le maintien d’un effectif suffisant est réellement compromis par le mouvement. En édictant une règle systématique, la note de service méconnaît les modalités d’exercice du droit de grève telles qu’elles ont été définies par le législateur.
