La Cour administrative d’appel de Toulouse a rendu, le 9 décembre 2025, une décision relative à la responsabilité de la puissance publique du fait des lois. Cette affaire interroge la possibilité pour une société de commissariat aux comptes d’obtenir réparation suite au relèvement des seuils de certification obligatoire.
Une société exerçant une activité de contrôle légal des comptes a constaté une baisse significative de son chiffre d’affaires après l’entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2019. Cette réforme a dispensé de nombreuses petites entreprises de l’obligation de désigner un commissaire aux comptes, entraînant la perte de dix-huit mandats pour la requérante. Estimant subir un préjudice anormal et spécial, l’intéressée a sollicité une indemnisation de l’État sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques. Elle invoquait également une méconnaissance du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
Le tribunal administratif de Toulouse avait rejeté sa demande par un jugement du 18 janvier 2024, dont la société a relevé appel. La requérante soutenait que sa clientèle, majoritairement composée de petites structures, la plaçait dans une situation spécifique au sein de sa profession. Elle affirmait que l’atteinte portée à son activité économique constituait une charge disproportionnée et imprévisible. À l’opposé, l’administration faisait valoir l’absence de droit acquis au renouvellement des mandats et l’objectif d’intérêt général poursuivi par le législateur.
La question posée à la juridiction d’appel consistait à déterminer si le préjudice résultant du relèvement des seuils légaux présentait un caractère de gravité et de spécialité suffisant. Il s’agissait également de savoir si cette réforme portait une atteinte excessive au droit au respect des biens garanti par les engagements internationaux.
La Cour administrative d’appel de Toulouse écarte la responsabilité de l’État en jugeant que les conditions de l’indemnisation ne sont pas réunies. Les juges considèrent que le préjudice n’excède pas la charge normale que doivent supporter les professionnels du secteur. Ils estiment que « le relèvement des seuils décidé pour les aligner sur ceux prévus par la directive 2013/34/UE » ne porte pas d’atteinte disproportionnée au droit de propriété. L’analyse portera d’abord sur l’exigence d’un préjudice grave et spécial, puis sur la conformité de la réforme aux exigences conventionnelles.
I. L’exigence rigoureuse d’un préjudice grave et spécial
A. La reconnaissance d’une catégorie professionnelle spécifiquement impactée
La juridiction administrative admet l’existence d’une catégorie de professionnels plus lourdement affectée par la mesure de relèvement des seuils de certification obligatoire. Elle se fonde sur le fait que la réforme est « susceptible de réduire d’environ 25 % le marché du contrôle légal » au détriment de certains cabinets. Cette situation particulière permet de caractériser un préjudice spécial pour les commissaires aux comptes dont la clientèle est majoritairement composée de petites entreprises. En l’espèce, la société requérante gérait trente-trois mandats concernés par la dispense, ce qui représentait plus de 70 % de son activité totale. La Cour valide ainsi l’idée que ce cabinet appartient à une catégorie subissant un impact distinct du reste de la profession.
B. L’absence de gravité suffisante du dommage financier
Toutefois, la reconnaissance de la spécialité du préjudice ne suffit pas à engager la responsabilité sans faute de la puissance publique. Le juge administratif exige que le dommage revête un caractère de gravité tel qu’il excède les aléas normaux de l’exploitation commerciale. En l’occurrence, la requérante n’a perdu que dix-huit mandats sur quarante-six, ce qui ne représente pas la disparition de la totalité de son activité. La Cour souligne que la réduction du chiffre d’affaires « ne représente pas plus de la moitié de celui qu’elle avait réalisé » avant l’entrée en vigueur de la loi. Dès lors, le préjudice financier est regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés dans le cadre d’une réforme législative d’intérêt général.
II. La conformité conventionnelle du relèvement des seuils légaux
A. La protection limitée du droit au respect des biens
Le grief tiré de la violation de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme est écarté. La Cour considère que l’espérance de percevoir des honoraires futurs ne bénéficie pas d’une protection absolue face à une modification législative. Les juges affirment que la loi n’a pas « imposé à la société requérante une charge disproportionnée rompant le juste équilibre » entre l’intérêt général et les intérêts privés. La possibilité pour les entreprises de recourir volontairement à une certification des comptes tempère en outre la réalité de la perte subie. Le droit au respect des biens n’implique pas la cristallisation perpétuelle d’un cadre réglementaire favorable à une profession réglementée.
B. La prévisibilité de la réforme et l’objectif d’intérêt général
La solution s’appuie enfin sur la nécessité de réduire les contraintes administratives et les coûts financiers pesant sur les petites entreprises françaises. La transposition de la directive européenne constituait une obligation juridique pour l’État, rendant le changement législatif parfaitement prévisible pour les professionnels avertis. La Cour note que la requérante pouvait « légitimement s’attendre au changement de la législation » intervenu plusieurs années après l’adoption du texte européen. L’étalement de la réforme sur six ans permettait aux cabinets d’adapter leur structure et de développer de nouvelles prestations de conseil. L’absence de faute de l’État et le défaut de préjudice anormal justifient ainsi le rejet des conclusions indemnitaires présentées par la société.
