Par un arrêt rendu le 9 décembre 2025, la Cour administrative d’appel de Toulouse se prononce sur la responsabilité de l’État du fait des lois. La société requérante, exerçant une activité de commissariat aux comptes, sollicitait l’indemnisation de préjudices financiers consécutifs à l’entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2019. Cette réforme, dite loi Pacte, a relevé les seuils de certification obligatoire des comptes, entraînant pour la société la perte de nombreux mandats auprès de petites entreprises. Le tribunal administratif de Toulouse avait initialement rejeté sa demande indemnitaire par un jugement du 18 janvier 2024.
Saisie de l’appel, la Cour administrative d’appel de Toulouse relève d’abord l’irrégularité du jugement pour omission de statuer sur un moyen subsidiaire relatif à la perte de chance. Annulant la décision de première instance, elle statue par voie d’évocation sur le fond du litige. La question posée aux juges consistait à déterminer si le relèvement des seuils légaux de certification des comptes était de nature à engager la responsabilité sans faute de l’État. La juridiction d’appel devait également apprécier si cette réforme méconnaissait les stipulations conventionnelles protégeant le droit au respect des biens.
La Cour administrative d’appel de Toulouse rejette l’ensemble des prétentions indemnitaires de la société. Elle estime que les conditions de la responsabilité pour rupture d’égalité devant les charges publiques ne sont pas réunies, faute de préjudice grave et spécial. Elle écarte par ailleurs toute violation du premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Il convient d’examiner l’appréciation rigoureuse du préjudice né de la rupture d’égalité devant les charges publiques avant d’analyser la validation de la conformité conventionnelle de la réforme législative.
I. L’appréciation rigoureuse du préjudice né de la rupture d’égalité devant les charges publiques
A. La reconnaissance théorique d’un préjudice spécial pour les professionnels affectés
La responsabilité de l’État du fait des lois repose sur le principe constitutionnel d’égalité des citoyens devant les charges publiques. La Cour administrative d’appel de Toulouse rappelle que cette responsabilité suppose un préjudice grave, spécial et non exclu par le législateur. Elle se réfère à un avis du Conseil d’État précisant que le relèvement des seuils est « susceptible de réduire d’environ 25 % le marché du contrôle légal ». Cette mutation législative affecte plus particulièrement les professionnels dont la clientèle est majoritairement composée d’entreprises désormais dispensées d’audit.
La juridiction reconnaît que cette « catégorie spécifique de commissaires aux comptes » se trouve dans une situation différente du reste de la profession. En conséquence, les membres de ce groupe restreint sont susceptibles de supporter un préjudice présentant un caractère spécial. Toutefois, cette reconnaissance de principe n’exonère pas le requérant de l’obligation de démontrer la réalité des dommages subis dans son cas particulier. La spécialité du préjudice est une condition nécessaire mais insuffisante pour ouvrir droit à une réparation pécuniaire par la puissance publique.
B. L’absence de caractère certain et anormal du dommage invoqué
Pour obtenir réparation, le commissaire aux comptes doit établir « le caractère certain de la perte de la majeure partie de sa clientèle ». En l’espèce, la société requérante n’a pas démontré avoir perdu plus de la moitié de la totalité de ses mandats de certification. La Cour souligne que la baisse du chiffre d’affaires n’est pas directement corrélée à la mise en œuvre de la réforme. En outre, la possibilité pour les entreprises d’opter pour une désignation volontaire d’un auditeur atténue le lien de causalité direct.
Le caractère anormal du préjudice est également écarté par les juges d’appel en raison de la prévisibilité du changement législatif. La transposition de la directive européenne de 2013 constituait une obligation pour la France, ce qui permettait aux professionnels d’anticiper la réforme. La Cour considère ainsi que le dommage ne constitue pas « un aléa d’exploitation imprévisible » pour une société de cette nature. Faute de réunir les critères de certitude et d’anormalité, la responsabilité sans faute de l’État ne peut être valablement engagée.
II. La validation de la conformité conventionnelle de la réforme législative
A. Une atteinte limitée au droit au respect des biens des professionnels
La société invoquait subsidiairement la responsabilité de l’État du fait de la méconnaissance du droit au respect des biens garanti conventionnellement. L’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme protège en effet les intérêts économiques certains. La Cour administrative d’appel de Toulouse examine si la perte de clientèle et d’honoraires constitue une privation de propriété au sens de ces stipulations. Elle relève que la loi n’emporte pas d’atteinte disproportionnée dès lors que des missions de certification restent obligatoires pour de nombreuses entités.
La décision précise que la suppression de l’obligation légale n’entraîne pas nécessairement la fin des prestations pour les entreprises concernées par les seuils. De plus, la qualification professionnelle des commissaires aux comptes leur permet d’exercer des activités d’expertise comptable pour compenser leurs pertes. La Cour estime donc que l’espérance légitime de gain n’est pas totalement anéantie par l’intervention du législateur national. Cette analyse conduit la juridiction à considérer que la substance même du droit de propriété n’est pas affectée par la nouvelle réglementation.
B. La prééminence de l’intérêt général et la proportionnalité de la mesure
Le juge administratif vérifie si la réforme ménage un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la protection des droits individuels. Le relèvement des seuils poursuit un « objectif d’intérêt général » visant à réduire les contraintes légales et les coûts pesant sur les petites entreprises. Cette finalité économique justifie la réglementation de l’usage des biens conformément aux besoins de la croissance et de la transformation des sociétés. La Cour note que le législateur a prévu un étalement de la réforme sur une durée de six années.
La poursuite des mandats en cours jusqu’à leur terme constitue une mesure transitoire de nature à garantir la proportionnalité du dispositif. L’arrêt conclut que la loi n’a pas « imposé à la société requérante une charge disproportionnée » rompant l’équilibre avec l’intérêt général. Le grief tiré de la méconnaissance des engagements internationaux de la France est donc logiquement écarté par les juges toulousains. Le rejet des conclusions indemnitaires confirme ainsi la primauté des objectifs de simplification économique sur le maintien des prérogatives professionnelles acquises.
