La Cour de justice de l’Union européenne, en sa grande chambre, a rendu le dix décembre deux mille treize un arrêt fondamental relatif au droit des aides d’État. Cette décision traite du conflit entre une autorisation d’exonération fiscale accordée par le Conseil et le pouvoir de contrôle de la Commission européenne.
Les faits trouvent leur origine dans des exonérations de droits d’accise sur les huiles minérales utilisées pour la production d’alumine dans certaines zones géographiques précises. Ces mesures nationales avaient été autorisées par plusieurs décisions du Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, conformément à la directive sur l’harmonisation fiscale. Toutefois, la Commission a ultérieurement considéré que ces mêmes exonérations constituaient des aides d’État incompatibles avec le marché commun pour une période déterminée. Elle a donc ordonné aux États membres concernés de procéder à la récupération des sommes non perçues auprès des sociétés bénéficiaires.
Saisi de plusieurs recours, le Tribunal de l’Union européenne a annulé la décision de la Commission en retenant que les autorisations du Conseil faisaient obstacle à la qualification d’aide. Le Tribunal avait notamment estimé, de sa propre initiative, que l’avantage litigieux était imputable à l’Union et non aux États, excluant ainsi l’application de l’article 87 du traité. La Commission a formé un pourvoi devant la Cour de justice pour obtenir l’annulation de cet arrêt et la confirmation de ses prérogatives de surveillance.
La question de droit posée à la Cour porte sur la capacité d’une décision d’harmonisation fiscale du Conseil à lier la Commission dans son appréciation des aides. Il s’agit de déterminer si le respect des principes de sécurité juridique et de présomption de légalité interdit de remettre en cause une mesure autorisée par le Conseil.
La Cour de justice de l’Union européenne annule l’arrêt du Tribunal en rappelant la séparation stricte des compétences entre les institutions dans ces deux domaines juridiques distincts. L’analyse de cette décision permet d’étudier l’étanchéité des fondements juridiques de l’action des institutions avant d’examiner la préservation de l’équilibre institutionnel et procédural.
**I. L’étanchéité des fondements juridiques de l’action des institutions**
Le juge de l’Union souligne d’abord que les procédures d’harmonisation fiscale et de contrôle des aides d’État poursuivent des finalités différentes malgré un objectif commun de concurrence. La compétence du Conseil pour autoriser des exonérations « pour des raisons de politique spécifique » ne saurait empiéter sur la mission de surveillance confiée exclusivement à la Commission.
**A. La distinction entre harmonisation fiscale et contrôle des aides**
La Cour affirme que les articles 87 et 88 du traité « réservent ainsi à la Commission un rôle central pour la reconnaissance de l’incompatibilité éventuelle d’une aide ». Ce pouvoir de contrôle permanent ne peut être limité par une décision prise par le Conseil sur le fondement de la fiscalité indirecte. Les deux procédures disposent de champs d’application autonomes qui doivent s’exercer sans que l’une puisse paralyser l’efficacité juridique de l’autre institution.
Une décision du Conseil autorisant une exonération ne saurait donc « avoir pour effet d’empêcher la Commission d’exercer les compétences que lui confie le traité ». La hiérarchie des normes et la répartition des compétences imposent que chaque autorité puisse agir dans le cadre strict des missions que les traités lui attribuent. Cette indépendance procédurale garantit que les impératifs de la politique fiscale ne lèsent pas le contrôle rigoureux des distorsions de concurrence sur le marché.
**B. L’objectivité de la qualification d’aide d’État**
La solution repose sur le constat que « la notion d’aide d’État répond à une situation objective et ne saurait dépendre du comportement ou des déclarations des institutions ». Le fait que la Commission ait initialement proposé l’exonération au Conseil ne lui interdit pas de changer son analyse juridique ultérieurement. La réalité économique de l’avantage accordé à une entreprise prime sur la position administrative adoptée lors de l’élaboration des normes de taxation.
Cette approche objective protège l’intégrité du marché intérieur contre toute mesure sélective qui favoriserait indûment certaines productions industrielles par rapport à leurs concurrents européens. La Cour rejette ainsi une lecture qui aurait permis à des décisions politiques du Conseil de créer des zones d’ombre échappant définitivement au contrôle des aides. L’autorité de la Commission est ainsi réaffirmée pour garantir une application uniforme du droit de la concurrence, indépendamment des phases préalables de législation fiscale.
**II. La préservation de l’équilibre institutionnel et procédural**
L’arrêt censure également le raisonnement du Tribunal de l’Union européenne concernant la méthode suivie pour apprécier la légalité de la décision de la Commission. La Cour rappelle les limites de l’office du juge et la nécessité de respecter les formes substantielles lors de l’examen d’un recours en annulation.
**A. L’encadrement de l’office du juge de première instance**
Le Tribunal a commis une erreur de droit en relevant d’office un moyen tiré de la non-imputabilité de la mesure à l’État membre. La Cour précise qu’un moyen portant sur la légalité au fond d’une décision « ne peut être examiné par le juge de l’Union que s’il est invoqué par le requérant ». Le juge ne peut se substituer aux parties pour introduire des arguments juridiques n’ayant pas fait l’objet d’un débat contradictoire initial.
En qualifiant l’exonération de mesure imputable à l’Union, le Tribunal avait dénaturé le cadre juridique de l’aide d’État sans que les requérants n’aient soulevé ce point précis. Cette intervention spontanée du juge méconnaît le principe dispositif qui régit le procès administratif européen et garantit la prévisibilité de la procédure pour les institutions. La sanction de cette erreur procédurale souligne l’importance de maintenir un équilibre entre le pouvoir du juge et les droits des parties au litige.
**B. La prééminence des prérogatives de surveillance de la Commission**
La décision confirme que les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime ne peuvent faire obstacle à la constatation d’une aide. Si ces principes peuvent limiter la récupération des sommes versées, ils ne sauraient interdire à la Commission de qualifier juridiquement la mesure de distorsion. La Cour relève que la Commission avait d’ailleurs tenu compte de ces exigences en renonçant à la récupération pour la période la plus ancienne.
L’arrêt du Tribunal est donc annulé dans son ensemble car il reposait sur une confusion entre la validité des actes fiscaux et la légalité des aides. La Cour de justice renvoie l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue sur les autres moyens de fond n’ayant pas encore été examinés. Cette solution préserve l’efficacité du contrôle des aides d’État tout en rappelant que la légalité des actes de l’Union est soumise à un contrôle juridictionnel rigoureux.
