La Cour de justice de l’Union européenne, dans son arrêt du 10 mai 2012 rendu dans l’affaire C-39/10, traite de la fiscalité directe. Ce litige porte sur la conformité d’une législation nationale au principe fondamental de la libre circulation des travailleurs au sein de l’Union.
Une ressortissante d’un État membre, résidant désormais dans un autre pays, percevait une pension de retraite de son administration d’origine. Ses revenus globaux restaient modestes et ne permettaient aucune imposition effective dans son État de résidence habituelle. L’État d’origine refusait pourtant de lui accorder les avantages fiscaux prévus pour les résidents percevant des revenus similaires.
La Commission européenne a introduit un recours en manquement après l’échec d’une phase amiable avec les autorités de l’État membre. Elle invoquait la violation des libertés fondamentales garanties par le traité et par l’accord sur l’Espace économique européen. Les autorités nationales justifiaient leur refus par l’application d’un seuil de revenus de soixante-quinze pour cent fixé par une recommandation.
Le droit de l’Union s’oppose-t-il à une règle nationale refusant des abattements fiscaux aux non-résidents dont les revenus globaux sont très faibles ?
Le juge européen conclut que cette pratique constitue une discrimination injustifiée car elle pénalise l’exercice du droit à la libre circulation. L’analyse se concentrera sur la reconnaissance d’une discrimination fiscale injustifiée (I) avant d’aborder la primauté des libertés européennes sur les seuils forfaitaires (II).
I. La caractérisation d’une discrimination fiscale injustifiée
L’étude de cette discrimination repose sur la comparaison des situations contributives (A) et sur l’analyse des carences de l’État de résidence (B).
A. La comparabilité des situations au regard de la capacité contributive
Les États membres exercent leur compétence fiscale dans le respect des libertés garanties par les traités et notamment de la libre circulation. La Cour rappelle qu’« une discrimination ne peut ressortir que de l’application de règles différentes à des situations comparables ». En principe, les non-résidents se trouvent dans une position différente car leurs revenus globaux sont centralisés au lieu de leur résidence. Cependant, cette distinction s’efface lorsque l’intéressé ne perçoit pas de revenus significatifs dans son État de résidence habituelle.
B. L’impossibilité de prise en compte des charges par l’État de résidence
L’État de résidence doit normalement apprécier la situation personnelle et patrimoniale du contribuable pour fixer le niveau d’imposition approprié. Cette mission devient impossible lorsque le montant total des ressources est trop faible pour générer une quelconque dette fiscale dans ce pays. Dans ce contexte, l’absence d’abattement dans l’État d’origine prive l’individu de tout bénéfice lié à sa situation personnelle ou familiale. La caractérisation du manquement étant acquise, il convient désormais d’éprouver la valeur des arguments techniques soulevés par la défense.
II. La primauté des libertés fondamentales sur les normes techniques
La résolution du litige impose d’écarter les recommandations administratives (A) afin de garantir les droits des retraités installés à l’étranger (B).
A. L’éviction des recommandations non contraignantes au profit du droit primaire
La défense s’appuyait sur une recommandation de 1994 prévoyant un seuil de soixante-quinze pour cent pour l’octroi des avantages fiscaux. Le juge précise que « les recommandations figurent parmi les actes non contraignants des institutions de l’Union » selon les textes officiels. Une telle norme technique ne saurait limiter la portée des libertés de circulation consacrées par le droit primaire du traité européen. Le principe de confiance légitime ne permet pas de justifier le maintien d’une législation nationale incompatible avec ces obligations supérieures.
B. L’extension nécessaire de la protection aux revenus des retraités non-résidents
La solution retenue protège efficacement les citoyens ayant exercé leur droit de circulation contre une double pénalisation fiscale injustifiée. L’arrêt confirme que l’État d’origine du revenu doit assumer la charge des abattements personnels quand l’État de résidence ne le peut. Cette obligation s’applique également dans le cadre de l’Espace économique européen afin d’assurer une parfaite cohérence du marché intérieur. Ainsi, le juge européen consacre une interprétation protectrice des droits sociaux des retraités au-delà des simples frontières nationales de chaque État.
