La Cour de justice de l’Union européenne, siégeant en Grande chambre, a rendu le 10 mai 2017 une décision fondamentale relative au régime social des agents. Un ancien fonctionnaire international, domicilié fiscalement dans un État membre, percevait des revenus fonciers assujettis à diverses contributions sociales par l’administration fiscale nationale. Contestant ces prélèvements devant la juridiction administrative, l’intéressé soutenait que son affiliation obligatoire au régime de l’Union interdisait toute taxation nationale de nature sociale. Saisie d’un appel contre un jugement du tribunal administratif de Rouen du 13 décembre 2013, la cour administrative d’appel de Douai interrogea la Cour de justice. La juridiction européenne devait déterminer si le droit de l’Union s’oppose à l’assujettissement des revenus fonciers d’un agent à des contributions finançant un régime national. Elle répond positivement, estimant que l’article 14 du protocole sur les privilèges et immunités ainsi que le statut des fonctionnaires interdisent une telle imposition. Le raisonnement repose sur l’affirmation d’une compétence exclusive de l’Union, avant de consacrer l’unicité du régime de protection sociale applicable aux agents européens.
I. L’affirmation d’une compétence exclusive de l’Union européenne
A. L’inapplicabilité formelle des règlements de coordination
Les agents de l’Union occupent une position singulière au regard du droit dérivé relatif à la coordination des différents systèmes nationaux de sécurité sociale. La Cour rappelle qu’ils « ne sauraient être qualifiés de travailleurs » au sens des règlements de coordination car ils ne relèvent d’aucune législation nationale. Le principe d’unicité de la législation, classiquement fondé sur l’article 48 du traité, ne trouve donc pas à s’appliquer directement à cette catégorie d’agents. Cette exclusion formelle oblige les juges à rechercher le fondement de la protection dans les dispositions spécifiques du droit primaire et du statut des fonctionnaires. L’absence de qualification de travailleur migrant n’interdit pas de constater l’existence d’un régime protecteur autonome garantissant l’indépendance de la fonction publique européenne.
B. Le fondement textuel de l’exclusivité du régime social
Le juge européen fonde sa solution sur l’article 14 du protocole sur les privilèges et immunités qui possède la même valeur juridique que les traités. Cette disposition attribue aux institutions la compétence exclusive pour fixer le régime des prestations sociales applicables aux agents de l’organisation internationale. L’arrêt précise que cet article implique « la soustraction à la compétence des États membres de l’obligation d’affiliation » et de l’obligation de contribuer financièrement. Le statut des fonctionnaires, adopté par voie de règlement, revêt une portée générale et s’impose impérativement à l’ensemble des États membres. La fixation des obligations sociales échappe totalement à la souveraineté des pays membres pour préserver l’autonomie et l’intégrité du système de protection propre.
II. La préservation de l’unicité du financement de la protection sociale
A. L’indifférence de la nature fiscale interne des prélèvements
L’administration nationale soutenait vainement que les contributions litigieuses constituaient des impôts frappant des revenus fonciers sans ouvrir de droits directs à des prestations. La Cour écarte cet argument en soulignant que ces prélèvements sont « affectés directement et spécifiquement au financement de branches du régime de sécurité sociale ». Le critère déterminant réside exclusivement dans l’affectation réelle des fonds et non dans la qualification juridique retenue par le droit interne pour l’impôt. Dès lors qu’un prélèvement participe au financement de la protection sociale nationale, il entre nécessairement en conflit avec le régime commun aux institutions. L’interdiction de cumul de contributions sociales prévaut donc indépendamment de l’assiette retenue, qu’il s’agisse de revenus d’activité ou de revenus fonciers.
B. La sauvegarde de l’égalité de traitement entre fonctionnaires
L’assujettissement des agents européens à des prélèvements nationaux de nature sociale risquerait de rompre l’égalité entre les fonctionnaires selon leur lieu de résidence. Une telle législation nationale pourrait « décourager l’exercice d’une activité professionnelle au sein d’une institution » en imposant une double charge contributive. La Cour veille à ce que les obligations financières des agents soient exclusivement régies par le protocole pour garantir une parfaite uniformité de traitement. Cette solution assure la pleine efficacité du statut des fonctionnaires tout en protégeant la mobilité des travailleurs vers les administrations de l’Union. L’unicité de législation s’impose comme un principe structurel garantissant que l’agent ne contribue qu’à un seul régime de sécurité sociale durant sa carrière.
