La Cour de justice de l’Union européenne, dans son arrêt rendu le 10 septembre 2020, précise les conditions de maintien des mesures restrictives de gel des avoirs. Une organisation conteste les actes de l’institution ayant renouvelé son inscription sur la liste des entités impliquées dans des activités terroristes depuis l’année 2001. Cette décision de maintien se fonde sur une mesure d’interdiction prise par une autorité administrative nationale et sur une série d’incidents violents récents.
L’organisation requérante a d’abord obtenu l’annulation des actes devant la juridiction de première instance, avant que cette solution ne soit infirmée en pourvoi. L’affaire a été renvoyée devant les premiers juges qui ont finalement rejeté le recours en annulation contre les actes de l’organe décisionnel. Un nouveau pourvoi est alors formé, portant principalement sur la qualification de l’autorité nationale compétente et sur l’obligation de motivation des faits récents. La question posée est de savoir si une décision administrative d’interdiction constitue une base légale suffisante et comment s’apprécie la preuve de la persistance du risque terroriste.
I. La reconnaissance de la décision administrative comme fondement des mesures restrictives
L’autorité judiciaire délimite les contours de la notion d’autorité compétente en validant l’usage de décisions émanant d’organes non judiciaires pour justifier le gel des fonds.
A. L’inclusion des autorités non judiciaires dans la catégorie des autorités compétentes
La Cour de justice rappelle que la notion d’autorité compétente comprend les autorités judiciaires mais également les autorités compétentes équivalentes dans ce domaine spécifique. Cette interprétation extensive permet d’inclure des décisions administratives nationales dès lors que ces organes sont investis d’un pouvoir de lutte contre le terrorisme international. Le texte précise que la disposition « n’exclut pas que des décisions émanant d’autorités autres que des autorités judiciaires puissent être considérées comme étant des décisions prises par une autorité compétente ». La validité de la mesure de gel ne dépend donc pas uniquement de l’existence d’une procédure pénale strictement judiciaire devant les tribunaux étatiques.
L’arrêt souligne que l’essentiel réside dans la mission de l’autorité qui adopte des mesures de type préventif ou répressif au titre de la lutte antiterroriste. L’institution européenne peut légitimement s’appuyer sur une mesure d’interdiction nationale si celle-ci s’inscrit dans un cadre de protection de l’ordre public et de sécurité. Cette approche fonctionnelle assure une coopération efficace entre les échelons nationaux et l’organe décisionnel européen pour assurer la célérité des mesures de gel.
B. L’assimilation d’une mesure d’interdiction administrative à une condamnation
Le juge européen considère qu’une décision d’interdiction édictée par une autorité non judiciaire peut être qualifiée de condamnation au sens de la réglementation applicable. Lorsqu’une telle autorité adopte une mesure à la suite d’une enquête sur l’implication d’une entité dans des activités terroristes, elle remplit les critères requis. La Cour affirme qu’une « décision d’une autorité non judiciaire telle que la décision du ministre, qui édicte des mesures d’interdiction, constitue une décision de condamnation ». Cette assimilation juridique permet de stabiliser le fondement de l’inscription initiale même si la procédure nationale ne revêt pas une forme strictement répressive.
Cette qualification juridique simplifie le travail de l’institution européenne qui n’a pas à vérifier de manière détaillée la qualification des faits opérée au niveau national. L’organe décisionnel peut ainsi présumer de la fiabilité des constatations effectuées par l’autorité administrative dès lors que celle-ci agit dans son champ de compétence. La reconnaissance de cette équivalence entre interdiction administrative et condamnation renforce la portée des mesures restrictives au sein de l’espace de liberté et de justice.
II. L’encadrement probatoire du maintien de l’inscription sur la liste
La décision apporte des précisions majeures sur la charge de la preuve et l’obligation de motivation incombant à l’institution lors du réexamen périodique des listes.
A. La nécessaire prise en compte d’éléments factuels récents
Le maintien d’une entité sur la liste ne peut se fonder exclusivement sur une décision nationale ancienne sans une vérification de l’évolution de la situation factuelle. L’institution est tenue de démontrer qu’elle a vérifié si le risque d’implication de l’organisation dans des activités terroristes subsiste réellement au moment du réexamen. L’arrêt indique qu’il convient de prendre en compte « outre le sort ultérieurement réservé à la décision nationale ayant servi de fondement à l’inscription initiale, des éléments factuels plus récents ». Cette exigence évite que des mesures restrictives de liberté ne se prolongent indéfiniment sans justification actuelle concrète et vérifiable.
La Cour valide la méthode consistant à invoquer à titre autonome des incidents récents, comme des attaques armées, pour prouver la persistance du péril terroriste. Ces éléments factuels nouveaux viennent actualiser le dossier et pallier l’ancienneté éventuelle de la décision nationale ayant servi de base lors de la première inscription. L’autorité européenne doit ainsi opérer une synthèse entre la base légale initiale et la réalité opérationnelle du groupe visé par les sanctions financières.
B. La limitation de l’obligation de motivation face à l’absence de contestation
L’obligation de motivation est respectée lorsque l’institution mentionne la nature, le temps et le lieu des incidents imputés à l’organisation dans ses exposés des motifs. Le juge précise qu’il « n’appartient au Conseil d’établir le bien-fondé des motifs retenus qu’en cas de contestation de ces motifs » par la partie intéressée. Si l’organisation ne conteste pas la matérialité des faits en temps utile devant la juridiction, l’institution n’est pas tenue de fournir des preuves supplémentaires. Cette règle procédurale impose une vigilance accrue aux entités inscrites qui doivent nier précisément chaque incident invoqué pour forcer l’administration à produire ses sources.
La Cour rejette ainsi le pourvoi car l’organisation n’avait pas contesté de manière circonstanciée la réalité des quatre incidents majeurs retenus par le tribunal de première instance. La motivation des actes est jugée suffisante car elle permettait à l’intéressée de connaître les raisons de son maintien et au juge d’exercer son contrôle. L’équilibre est ainsi trouvé entre les droits de la défense et la nécessité de protéger les sources d’information sensibles en matière de sécurité.
