Par un arrêt du 11 avril 2013, la Cour de justice de l’Union européenne statue sur les modalités d’indemnisation du chômage complet des travailleurs frontaliers.
Des salariés résidant dans un État membre mais travaillant habituellement dans un autre se trouvent en situation de chômage complet après la rupture de leur contrat. Ils sollicitent le versement d’allocations de chômage auprès de l’institution de l’État de leur dernier emploi en invoquant le maintien de liens professionnels étroits. L’organisme compétent rejette ces demandes au motif que la législation applicable est désormais celle du pays où les intéressés conservent leur résidence réelle et habituelle.
La juridiction d’appel saisit alors la Cour de justice d’une question préjudicielle relative à la persistance d’un droit d’option au profit du travailleur migrant. Le litige interroge la survie d’une jurisprudence ancienne permettant au frontalier de choisir l’État d’indemnisation offrant, selon lui, les meilleures chances de sa réinsertion. La Cour juge que l’article 65 du règlement n° 883/2004 s’interprète strictement sans tenir compte des dérogations admises sous l’empire du précédent régime de coordination.
I. La suppression du droit d’option au profit de l’État de résidence
A. L’affirmation d’une compétence territoriale exclusive et impérative
L’article 65 du règlement n° 883/2004 pose le principe selon lequel le travailleur frontalier en chômage complet relève exclusivement de la législation de sa résidence. Cette règle de conflit de lois vise à garantir que les prestations soient versées par l’État le mieux à même de suivre la situation du demandeur. La Cour confirme que « la législation applicable est celle de l’État membre de résidence » nonobstant les liens personnels conservés avec l’État du dernier emploi. Cette solution assure une uniformité de traitement entre tous les résidents d’un même territoire national tout en simplifiant la gestion administrative des dossiers d’indemnisation.
Le droit de l’Union européenne privilégie ainsi le lieu où le travailleur est censé rechercher activement un emploi car il y dispose de son ancrage social. Les juges soulignent que les règles relatives à la libre circulation « ne s’opposent pas à ce que l’État membre du dernier emploi refuse » l’octroi des allocations. L’absence de résidence sur le territoire national constitue un motif de refus légitime dès lors que la coordination européenne désigne une autre législation étatique compétente.
B. L’éviction de l’exception jurisprudentielle fondée sur les liens professionnels
La Cour décide que « les dispositions de l’article 65 de ce règlement ne doivent pas être interprétées à la lumière de l’arrêt de la Cour du 12 juin 1986 ». Cette formulation écarte explicitement l’ancienne faculté d’option qui permettait à certains frontaliers atypiques de percevoir des prestations dans l’État de leur activité professionnelle. Le législateur européen a entendu rompre avec une complexité excessive en supprimant les critères subjectifs liés à l’intensité des liens conservés avec l’ancien employeur. La sécurité juridique des institutions de sécurité sociale se trouve ainsi renforcée par l’application d’un critère de rattachement unique, objectif et facilement vérifiable.
L’abandon de la solution antérieure marque une volonté de retour à une interprétation littérale et rigoureuse des textes régissant la coordination des systèmes sociaux. Les magistrats considèrent que le nouveau règlement est exhaustif et ne laisse plus de place à des créations prétoriennes venant modifier la répartition des charges financières. La protection des travailleurs migrants n’impose plus la possibilité d’un choix entre deux régimes nationaux dès lors que l’accès aux soins reste garanti par ailleurs.
II. Le maintien résiduel de prérogatives dans l’État du dernier emploi
A. La distinction fonctionnelle entre assistance au reclassement et indemnisation financière
Le travailleur frontalier conserve la faculté de se mettre « de manière complémentaire à la disposition des services de l’emploi » de l’État membre de son ancienne activité. Cette démarche spécifique ne vise pas à obtenir le versement d’une aide pécuniaire mais tend uniquement à « bénéficier des services de reclassement » locaux. La Cour maintient une distinction nette entre le droit aux prestations monétaires et le droit à l’accompagnement technique vers un nouveau poste de travail. Cette dualité permet de concilier la compétence financière de l’État de résidence avec l’efficacité des réseaux professionnels tissés dans l’État d’emploi.
La décision précise que ce recours aux services étrangers s’effectue à titre subsidiaire et ne saurait remettre en cause l’obligation de s’inscrire auprès des autorités résidentielles. Le frontalier bénéficie donc d’une aide élargie à deux marchés du travail différents tout en respectant l’unité de la législation applicable en matière pécuniaire. Cette interprétation favorise la mobilité professionnelle en autorisant l’usage d’outils de recherche d’emploi performants là où le travailleur dispose de ses meilleures compétences.
B. La préservation transitoire des droits acquis sous le contrôle du juge national
L’article 87 paragraphe 8 du règlement permet le maintien temporaire d’une situation juridique née sous l’empire de l’ancienne réglementation européenne relative à la sécurité sociale. La notion de « situation inchangée » doit s’apprécier au regard de la législation nationale applicable pour déterminer si les droits aux allocations peuvent effectivement être poursuivis. La Cour délègue aux juridictions internes la mission de vérifier si les bénéficiaires satisfont toujours aux conditions prévues par leur propre droit positif national. Cette clause de sauvegarde protège la confiance légitime des assurés sociaux contre les effets trop brutaux d’un changement immédiat de la règle de conflit.
Il appartient au juge du fond d’analyser si les éléments constitutifs de la demande d’indemnisation ont évolué depuis le passage d’un règlement européen à l’autre. Si les conditions nationales de maintien de l’aide sont remplies, l’institution de l’ancien État d’emploi doit alors reprendre ses versements pour une durée déterminée. Cette transition ménage un équilibre nécessaire entre l’application de la nouvelle norme européenne et le respect des situations individuelles déjà consolidées par le temps.
