La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 10 juillet 2019, une décision portant sur l’interprétation de l’accord d’association entre la Communauté économique européenne et la Turquie. Cette affaire concerne la validité d’une réglementation nationale imposant des autorisations de transit contingentées aux transporteurs routiers établis dans cet État tiers. Un gérant de société de transport a subi une amende administrative pour avoir effectué un trajet international sans disposer du permis requis par la loi fédérale. Saisi d’un recours en révision, le Verwaltungsgerichtshof a décidé de surseoir à statuer afin d’interroger la juridiction européenne sur la compatibilité de ce régime restrictif. Le litige interroge principalement le maintien des prérogatives étatiques en matière de transport routier face aux principes de libre circulation des marchandises et des services. La juridiction répond que le droit de l’Union ne s’oppose pas à de telles restrictions, sous réserve qu’elles ne constituent pas de nouvelles mesures. L’analyse de cette solution impose d’examiner la qualification juridique de la mesure avant d’étudier les conditions de sa validité au regard de la clause de statu quo.
I. La qualification de la mesure nationale au regard des libertés de l’association
A. L’exclusion de la libre circulation des marchandises
Le juge européen examine d’abord si la réglementation autrichienne relève de la libre circulation des marchandises régie par la décision numéro un quatre-vingt-quinze du Conseil d’association. Il souligne que « la libre circulation des marchandises, la libre prestation des services et les transports constituent des matières distinctes qui sont soumises à des règles différentes ». La Cour rappelle que l’objet de la législation détermine la liberté applicable, indépendamment des effets indirects que celle-ci pourrait éventuellement produire sur le commerce. Contrairement à une taxe fiscale frappant les produits transportés, le système d’autorisation préalable vise spécifiquement l’accès au marché des services sur le territoire national. La circonstance que les coûts supplémentaires liés au transport puissent impacter la circulation des biens est considérée comme dépourvue de pertinence pour la qualification juridique. La décision écarte l’application des dispositions relatives à l’union douanière au profit des règles spécifiques régissant les prestations de services de transport routier.
B. La soumission au régime de la libre prestation des services de transport
La juridiction relève que les domaines des services et des transports demeurent, pour l’essentiel, non libéralisés dans le cadre actuel de l’association avec la Turquie. Elle précise qu’aucune mesure n’a encore été prise pour étendre les dispositions du droit de l’Union applicables aux transports à cet État partenaire. En l’absence de règles communes, les conditions d’accès au marché restent régies par les réglementations nationales des États membres et les accords bilatéraux de contingentement. La Cour affirme que les prestations ne peuvent être fournies que « dans les limites des contingents fixés dans de tels accords bilatéraux ou de la réglementation nationale ». Cette analyse confirme la compétence résiduelle des autorités étatiques pour organiser le transport international routier sur leur sol tant que le Conseil d’association n’intervient pas. La liberté d’organisation étatique demeure néanmoins encadrée par le respect de clauses protectrices dont l’interprétation conditionne la validité des mesures de contrôle nationales.
II. Le contrôle de la mesure nationale au regard des clauses de l’accord d’association
A. L’application de la clause de standstill et le rôle du juge national
Le juge souligne que l’article quarante et un du protocole additionnel énonce une clause de standstill dont l’effet direct permet de l’invoquer devant les tribunaux. Cette disposition interdit aux États membres d’adopter toute nouvelle mesure soumettant la prestation d’un service par un ressortissant turc à des conditions plus restrictives. Il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier si la réglementation comporte une restriction nouvelle par rapport aux règles applicables au premier janvier mille neuf cent quatre-vingt-quinze. La Cour note que le système de contingentement semblait déjà exister lors de l’adhésion de la République d’Autriche à l’Union européenne, ce qui exclurait la nouveauté. « Il incombe aux juridictions nationales, seules compétentes pour interpréter le droit interne, de déterminer si cette réglementation présente un caractère de nouveauté » au regard du droit historique. Le respect de cette obligation de statu quo constitue l’unique limite matérielle s’imposant à l’État membre souhaitant maintenir son régime d’autorisation préalable.
B. L’absence de discrimination fondée sur la nationalité
La décision rejette l’argument tiré d’une éventuelle discrimination fondée sur la nationalité qui serait prohibée par l’article neuf de l’accord créant l’association. La Cour observe que le traitement différencié résulte uniquement de l’existence de cadres normatifs distincts applicables selon le lieu d’établissement de l’entreprise de transport. Les transporteurs établis dans l’Union sont soumis aux règles communes tandis que les prestataires tiers relèvent des accords bilatéraux négociés par leur propre État. « Le traitement différencié invoqué n’est que la conséquence d’une différence de cadres normatifs applicables » et ne saurait donc être qualifié de pratique discriminatoire illégale. Le juge valide ainsi la cohérence du système européen qui permet de soumettre des opérateurs de pays différents à des régimes de licence ou de contingentement variés. La solution finale confirme que le droit de l’Union ne s’oppose pas au régime autrichien, préservant ainsi la souveraineté nationale en matière de transport.
