Par un arrêt rendu le 11 juin 2015, la Cour de justice de l’Union européenne précise le champ d’application de la directive relative au service universel. La juridiction répond à des questions préjudicielles portant sur l’inclusion des communications mobiles dans les obligations pesant sur les opérateurs de réseaux électroniques. Deux sociétés fournissant des services de communications avaient formé un recours en annulation contre des dispositions législatives nationales imposant une contribution au financement du coût net des tarifs sociaux. Ce recours visait des articles prévoyant un mécanisme de financement sectoriel pour l’offre de services mobiles et d’abonnements à l’internet, qualifiés de composante sociale. Le juge national a saisi la Cour pour déterminer si les tarifs spéciaux et le financement de la directive s’appliquent à ces technologies de communication. La Cour juge que le service universel se limite aux raccordements en position déterminée, excluant ainsi par principe les services de téléphonie mobile de ce cadre. L’étude de cette solution conduit à examiner le confinement du service universel aux raccordements fixes avant d’aborder les limites posées au financement des services additionnels.
I. La délimitation stricte du service universel aux raccordements en position déterminée
A. L’exclusion de principe des communications mobiles de l’ensemble minimal
Le service universel est défini par le droit de l’Union comme un ensemble minimal de prestations de qualité déterminée, accessible à un prix abordable. La Cour rappelle que l’obligation de raccordement s’applique uniquement à un réseau de communications public permettant un accès fonctionnel à l’internet depuis une position déterminée. Cette exigence textuelle permet d’établir une distinction fondamentale entre les services fixes traditionnels et les technologies de communication dont la nature repose sur la mobilité. La juridiction précise à cet égard que « les termes «en position déterminée» s’opposent au terme «mobile» », ce qui restreint nécessairement le périmètre des obligations pesant sur les opérateurs.
Cette interprétation littérale de la directive conduit à écarter les services de téléphonie mobile du socle commun des prestations obligatoires financées par le secteur. La Cour affirme ainsi que « les services de communications mobiles sont, par définition […] exclus de l’ensemble minimal des services universels défini au chapitre ii de la directive ». Cette exclusion concerne également les abonnements internet dès lors qu’ils sont fournis exclusivement par le biais de réseaux mobiles et non via une installation fixe. La cohérence du système repose sur cette stabilité géographique du raccordement, laquelle constitue le critère déterminant pour l’activation des mécanismes de solidarité prévus par le législateur européen.
B. La préservation de la cohérence du cadre réglementaire européen
En limitant les obligations de service universel aux services fixes, la Cour assure la protection du marché contre des charges financières potentiellement disproportionnées. Le régime d’exception que constitue le service universel ne doit pas s’étendre au-delà des nécessités identifiées par les institutions de l’Union pour garantir l’inclusion sociale. Une extension incontrôlée de ce périmètre par les États membres risquerait de fausser les conditions de concurrence au sein d’un secteur économique en constante mutation technologique. La Cour souligne que le raccordement en position déterminée demeure l’exigence fondamentale du service universel afin d’assurer l’accès de chaque utilisateur au réseau téléphonique public.
Cette approche restrictive garantit aux opérateurs une prévisibilité juridique indispensable à leurs investissements tout en maintenant un ensemble de services accessibles pour les consommateurs les plus fragiles. La solution retenue confirme que les options tarifaires spéciales ne sont imposables qu’en présence de services de détail explicitement définis comme relevant de l’obligation de service universel. Le droit de l’Union ne s’oppose toutefois pas à ce que les États développent des politiques sociales plus ambitieuses en dehors du cadre strictement harmonisé. Cette marge de manœuvre nationale reste néanmoins subordonnée au respect de règles spécifiques concernant les modalités de financement de telles mesures additionnelles.
II. L’encadrement rigoureux du financement des services obligatoires additionnels
A. La faculté étatique de créer des obligations de service au-delà du socle commun
Les États membres conservent la liberté de rendre accessibles au public des prestations ne figurant pas dans l’ensemble minimal défini par le chapitre II de la directive. L’article 32 de ce texte autorise explicitement la création de services obligatoires additionnels sur le territoire national pour répondre à des besoins sociaux ou économiques spécifiques. Le législateur national peut ainsi intégrer la téléphonie mobile ou l’internet mobile dans une politique de tarifs sociaux s’il juge ces services essentiels pour sa population. La Cour valide cette possibilité en soulignant que les États membres « restent libres de considérer les services de communications mobiles […] comme des services obligatoires additionnels ».
Cette souplesse permet aux autorités nationales d’adapter le droit des communications électroniques aux évolutions des pratiques numériques des citoyens sans modifier l’architecture globale de la directive. La reconnaissance de cette compétence étatique témoigne d’un équilibre entre l’harmonisation européenne des réseaux et la souveraineté des politiques sociales menées à l’échelle locale. Toutefois, cette création de services supplémentaires ne doit pas porter atteinte à l’équilibre financier des acteurs privés opérant sur le marché intérieur. La liberté reconnue aux États membres en matière de définition des services additionnels est donc contrebalancée par une interdiction stricte de faire supporter leur coût par les entreprises.
B. L’interdiction d’un mécanisme de compensation impliquant les acteurs du marché
L’apport majeur de la décision réside dans l’impossibilité d’appliquer le mécanisme de financement sectoriel aux services qui ne relèvent pas du service universel européen. La Cour énonce clairement que lorsqu’un État décide de rendre accessibles des services additionnels, « aucun mécanisme de compensation impliquant la participation d’entreprises spécifiques ne peut être imposé ». Cette règle interdit d’exiger des contributions financières de la part des acteurs du marché pour compenser le coût net de prestations dépassant le socle minimal harmonisé. Le financement de telles obligations sociales additionnelles doit donc être assuré par d’autres voies, comme le budget général de l’État ou des taxes non spécifiques.
Cette distinction entre le financement du service universel et celui des services additionnels prévient toute distorsion de concurrence qui résulterait d’une taxation sectorielle déguisée. La Cour rappelle que les États ne sont pas autorisés à imposer aux entreprises des contributions pour des mesures ne relevant pas des obligations communautaires de service. En censurant l’extension du financement sectoriel aux services mobiles, la juridiction préserve l’intégrité du système de compensation prévu par les articles 12 et 13 de la directive. La portée de l’arrêt est significative puisqu’elle limite strictement la solidarité financière entre opérateurs aux seuls raccordements fixes, protégeant ainsi le dynamisme économique du segment mobile.
