La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu le 12 juin 2019, précise le champ d’application de la directive relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement. Le litige porte sur l’obligation de soumettre à une évaluation préalable un acte fixant des objectifs de conservation pour le réseau Natura 2000.
Le 1er décembre 2016, une autorité régionale a adopté un arrêté fixant les objectifs de conservation pour son réseau de sites protégés. Une association a contesté la validité de cet acte devant la juridiction administrative suprême de l’État membre concerné. La requérante soutient que cet arrêté constitue un plan ou un programme nécessitant une évaluation environnementale préalable conformément au droit de l’Union européenne.
Le Conseil d’État (Belgique), par une décision du 2 mai 2018, a décidé de surseoir à statuer pour interroger la juridiction européenne. La question posée vise à déterminer si un arrêté fixant des objectifs de conservation régionaux constitue un plan ou un programme au sens de la directive. Les juges nationaux cherchent également à savoir si une évaluation environnementale s’impose alors que la directive relative à la conservation des habitats naturels ne l’exige pas explicitement.
La Cour de justice de l’Union européenne répond que de tels objectifs de conservation, lorsqu’ils présentent une valeur purement indicative à l’échelle régionale, ne constituent pas des plans et programmes. Elle souligne que seuls les actes définissant un cadre pour l’autorisation future de projets susceptibles d’affecter l’environnement sont soumis à cette obligation d’évaluation.
I. L’identification du cadre juridique des plans et programmes soumis à évaluation
L’interprétation des dispositions délimitant le champ d’application de la directive doit s’effectuer de manière large afin de garantir un niveau élevé de protection de l’environnement. Cette approche téléologique conduit la juridiction à analyser rigoureusement les critères organiques et matériels permettant de qualifier un acte national de plan ou de programme.
A. Les critères cumulatifs de la qualification de plan ou programme
La directive définit les « plans et programmes » comme des actes élaborés ou adoptés par une autorité publique et « exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives ». En l’espèce, l’arrêté contesté satisfait aux critères organiques puisqu’il émane d’une autorité régionale et trouve son fondement dans une loi nationale relative à la conservation de la nature. La Cour rappelle que cette notion vise les actes dont l’adoption est encadrée par des dispositions nationales déterminant les autorités compétentes et la procédure d’élaboration.
L’exigence d’un fondement textuel permet d’inclure dans le champ de l’évaluation les mesures qui structurent l’action administrative en matière environnementale. Cette interprétation extensive assure que les incidences notables sur l’environnement sont prises en compte durant l’élaboration et avant l’adoption de l’acte concerné. L’identification du caractère obligatoire de la procédure d’adoption constitue donc le premier pilier de la qualification juridique retenue par les juges européens.
B. L’autonomie de l’obligation issue de la directive sur l’évaluation environnementale
Le gouvernement défendeur soutenait que les mesures de gestion des sites Natura 2000 échappaient à l’évaluation dès lors qu’elles étaient favorables à l’environnement. La Cour écarte cet argument en rappelant que la circonstance que des projets « devraient entraîner des effets bénéfiques sur l’environnement n’est pas pertinente » pour apprécier la nécessité d’une évaluation. L’évaluation environnementale constitue un outil d’intégration des considérations écologiques qui s’applique indépendamment de l’impact positif ou négatif escompté de la mesure.
Le législateur de l’Union n’a pas entendu exclure la gestion des sites protégés des règles générales d’évaluation environnementale lors de l’adoption de normes ultérieures. Les évaluations effectuées au nom d’autres instruments juridiques coexistent et complètent utilement les règles spécifiques à la conservation des habitats naturels pour assurer la participation du public. L’absence d’obligation d’évaluation au titre de la gestion directe d’un site ne dispense pas l’autorité de respecter les exigences de la directive générale.
II. L’exclusion des objectifs de conservation régionaux du champ d’application de la directive
La qualification définitive de plan ou programme dépend de la capacité de l’acte à définir un cadre contraignant pour la mise en œuvre de projets futurs. La Cour analyse ici la portée normative de l’arrêté régional pour déterminer s’il influence réellement les processus d’autorisation administrative ultérieurs.
A. L’absence de définition d’un cadre pour l’autorisation de projets
La notion de « plans et programmes » se rapporte à tout acte établissant « un ensemble significatif de critères et de modalités pour l’autorisation et la mise en œuvre d’un ou de plusieurs projets ». Pour déclencher l’obligation d’évaluation, l’acte doit fixer des règles et des procédures encadrant les décisions individuelles susceptibles d’avoir des incidences sur l’environnement. L’arrêté en cause se borne toutefois à résumer des objectifs qualitatifs et quantitatifs pour l’ensemble d’un territoire régional sans viser de projets déterminés.
L’acte litigieux n’énonce pas de critères précis permettant d’autoriser ou de refuser la réalisation d’aménagements spécifiques dans les zones concernées par le réseau écologique. Il ne remplit donc pas la condition matérielle nécessaire pour être qualifié de plan ou programme au sens des paragraphes 2 ou 4 de l’article 3. Cette absence de lien direct avec une procédure d’autorisation ultérieure exclut l’application des formalités d’évaluation et de consultation du public prévues par la directive.
B. La portée de la distinction entre objectifs indicatifs et réglementaires
La juridiction souligne l’importance de la valeur juridique attribuée à l’acte par le droit interne pour apprécier sa nature de plan ou programme. Elle relève que les objectifs fixés à l’échelle régionale ont « seulement une valeur indicative » selon la législation nationale applicable au litige. En revanche, les objectifs de conservation définis ultérieurement à l’échelle de chaque site particulier possèdent, eux, une valeur réglementaire contraignante pour les autorités.
Cette gradation normative implique que l’arrêté régional ne constitue qu’une étape préparatoire dépourvue d’effet direct sur les critères de délivrance des permis environnementaux. L’article 3 de la directive doit être interprété en ce sens qu’un acte fixant des objectifs de conservation purement indicatifs n’est pas soumis à évaluation obligatoire. La protection de l’environnement reste assurée par l’évaluation des actes réglementaires ultérieurs qui définiront concrètement le cadre de mise en œuvre des projets.
