Par un arrêt rendu le 12 mai 2021, la Cour de justice de l’Union européenne précise les conditions de recevabilité d’un recours contre un acte prétendument confirmatif. Un ancien agent contractuel a sollicité son affiliation au régime d’assurance maladie après avoir transféré ses droits à pension nationaux vers le système européen. En 2011, l’administration avait refusé ce maintien au motif que l’intéressé n’avait pas accompli trois années de service effectif au sein des institutions. Le requérant n’avait pas contesté cette décision initiale avant de formuler une nouvelle demande en 2017 à la suite de la bonification de ses annuités. Saisi en première instance, le Tribunal de l’Union européenne a déclaré le recours irrecevable par une ordonnance du 25 mars 2020. Les juges du fond estimaient que le transfert des droits de pension ne constituait pas un fait nouveau capable de modifier la situation juridique de l’agent. Le pourvoi invite donc la Cour de justice à déterminer si le refus opposé en 2017 présente un objet distinct de la décision devenue définitive en 2011. La juridiction suprême annule l’ordonnance en considérant que la demande d’affiliation fondée sur le transfert des droits constitue bien un élément nouveau substantiel. L’examen du raisonnement suivi impose d’analyser la distinction opérée entre les objets des décisions successives avant d’étudier la caractérisation du fait nouveau justifiant la recevabilité du recours.
I. La distinction nécessaire entre les objets des décisions administratives
La Cour de justice souligne que la décision de 2011 et celle de 2017 ne portent pas sur les mêmes éléments de droit et de fait. Le premier acte mettait fin à l’affiliation en raison de la durée d’emploi au service de l’Union, conformément aux dispositions du régime applicable aux autres agents. À l’inverse, le second acte rejette l’assimilation des annuités de pension bonifiées à des années de service effectif au sens du statut des fonctionnaires. « La décision du 18 juillet 2011 et la décision litigieuse ont des objets différents », de sorte que la seconde ne peut être qualifiée de purement confirmative. Cette différence d’objet fait obstacle à l’application de la théorie de l’acte confirmatif qui interdit normalement la contestation d’une décision identique à une précédente. L’administration ne saurait valablement soutenir que le litige de 2017 se borne à réitérer une question déjà tranchée définitivement par le passé.
L’exigence d’un intérêt à agir né et actuel renforce cette analyse juridique en interdisant le recours contre des décisions préventives. En 2011, le requérant ne pouvait pas utilement contester un refus d’assimilation des droits nationaux puisque le transfert effectif n’avait pas encore eu lieu. La Cour rappelle qu’un recours contre un tel refus « aurait concerné une situation future et hypothétique », rendant toute action prématurée devant le juge de l’Union. Le requérant ne disposait d’aucun intérêt à agir tant que sa situation n’était pas directement et immédiatement modifiée par l’exercice concret de son droit au transfert. Cette impossibilité procédurale justifie que l’intéressé puisse introduire une réclamation une fois le fait générateur de la nouvelle prétention juridique enfin réalisé. La naissance de cet intérêt nouveau permet alors d’écarter l’exception d’irrecevabilité soulevée par l’institution pour faire échec à l’examen de la demande.
II. La caractérisation d’un fait nouveau et substantiel
La reconnaissance d’un élément nouveau permet de déroger à l’autorité de la chose décidée pour garantir la protection juridictionnelle des agents européens. Les juges affirment qu’un acte est confirmatif « lorsqu’il ne contient aucun élément nouveau par rapport à ce dernier », ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Le transfert des droits à pension, réalisé seulement en 2017, constitue une modification substantielle de l’état des faits sur lequel l’administration doit se prononcer. En refusant d’y voir un fait nouveau, le Tribunal a dénaturé l’objet du litige en ignorant que la demande reposait sur un fondement juridique inédit. L’arrêt censure ainsi une interprétation trop restrictive des voies de recours qui aurait abouti à priver l’agent de tout contrôle juridictionnel effectif. La survenance de circonstances factuelles postérieures à la décision initiale impose au juge de vérifier si elles sont susceptibles d’influencer le sens de la solution.
Cette solution assure une application cohérente des principes de sécurité juridique et de légalité au sein de la fonction publique européenne. La Cour de justice refuse de suivre l’argumentation de l’administration qui tentait de lier strictement la durée d’emploi effectif aux annuités de pension transférées. Elle considère que la question de savoir si les années bonifiées peuvent être assimilées à des années de service relève de l’examen au fond du litige. L’ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 25 mars 2020 étant annulée, l’affaire est renvoyée devant la même juridiction afin qu’elle statue sur le bien-fondé. Ce renvoi souligne l’importance de distinguer les conditions de recevabilité liées à l’existence d’un fait nouveau des questions relatives au fond du droit. La protection du droit au recours impose que les agents puissent soumettre à la justice les évolutions significatives de leur carrière administrative et sociale.
