Un arrêt rendu par la Cour de justice des Communautés européennes le 13 décembre 2007 apporte des précisions sur l’assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée des organismes de droit public. En l’espèce, un producteur laitier avait acquis une quantité de référence de livraison par l’intermédiaire d’un office régional pour l’agriculture, un organisme de droit public. Cet office a émis une facture sans mentionner la taxe sur la valeur ajoutée, considérant que son activité relevait de sa mission d’autorité publique et n’était donc pas soumise à cette taxe. Le producteur a contesté cette position, souhaitant obtenir une facture rectifiée incluant la taxe afin de pouvoir la déduire. Saisie du litige, la juridiction de première instance a donné raison au producteur, estimant que l’office avait agi comme un entrepreneur assujetti. L’organisme public a alors formé un pourvoi devant le Bundesfinanzhof. Cette juridiction a sursis à statuer et a posé plusieurs questions préjudicielles à la Cour de justice. Il s’agissait de déterminer si l’activité de l’office public de vente de quotas laitiers devait être qualifiée d’activité économique et, le cas échéant, si cet organisme devait être considéré comme un assujetti à la taxe sur la valeur ajoutée, soit de plein droit, soit parce que son non-assujettissement entraînerait des distorsions de concurrence. La question posée à la Cour était donc de savoir dans quelles conditions un organisme de droit public, chargé par la loi de gérer le transfert de quotas laitiers, est soumis à la taxe sur la valeur ajoutée au titre de la sixième directive.
Dans sa décision, la Cour de justice répond que l’office en question ne peut être qualifié ni d’organisme d’intervention agricole ni d’économat, ce qui exclut son assujettissement de plein droit à la taxe. La Cour ajoute que son non-assujettissement n’est pas susceptible de créer des distorsions de concurrence d’une certaine importance, car il n’existe pas d’opérateurs privés fournissant des prestations concurrentes sur le marché géographique pertinent, celui-ci étant strictement délimité par la réglementation nationale.
La solution retenue par la Cour s’articule autour d’une double analyse négative, écartant d’une part les qualifications entraînant un assujettissement automatique (I) et rejetant d’autre part l’existence de distorsions de concurrence justifiant une dérogation au principe de non-assujettissement des personnes publiques (II).
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La Cour examine en premier lieu si le bureau de vente de quotas laitiers entre dans l’une des catégories d’opérations pour lesquelles les organismes publics sont systématiquement considérés comme des assujettis. Elle conclut par la négative en rejetant successivement la qualification d’organisme d’intervention agricole (A) et celle d’économat (B).
La juridiction de renvoi interrogeait la Cour sur la possible assimilation du bureau de vente à un « organisme d’intervention agricole » au sens du point 7 de l’annexe D de la sixième directive. Une telle qualification aurait entraîné son assujettissement de plein droit à la taxe sur la valeur ajoutée. La Cour écarte cette interprétation en se fondant sur la nature même des opérations effectuées. Elle constate que l’action de l’office « porte non pas sur le lait, mais sur des quantités de référence de livraison ». Il ne s’agit donc pas, selon elle, d’opérations portant sur des « produits agricoles », condition pourtant explicitement requise par la directive.
De surcroît, la Cour souligne que la mission d’un bureau de vente de quotas diffère substantiellement de celle d’un organisme d’intervention classique. Ce dernier se caractérise par « l’achat et la revente des produits agricoles eux-mêmes », ce qui peut se traduire par la constitution de stocks. L’activité du bureau de vente, qui consiste à centraliser des offres et des demandes pour des droits incorporels afin de les répartir entre producteurs, ne correspond pas à celle d’un opérateur procédant à des acquisitions et reventes sur un marché de biens. Le raisonnement de la Cour établit ainsi une distinction claire entre la gestion de droits de produire et le commerce des produits agricoles eux-mêmes, le premier échappant à la logique de l’assujettissement automatique.
La seconde qualification examinée par la Cour est celle d’« économat », visée au point 12 de l’annexe D de la sixième directive. Cette question se posait en raison de l’utilisation en langue allemande du terme « Verkaufsstelle » (point de vente) pour désigner le bureau de vente. La Cour se livre à une interprétation téléologique et comparative des différentes versions linguistiques de la directive, une méthode classique de son office. Elle observe que les termes employés dans les autres langues, tels que « économat » en français ou « staff shops » en anglais, renvoient à une réalité bien plus restreinte.
Cette comparaison lui permet de déterminer que la notion d’économat « vise les organismes chargés de vendre divers produits et marchandises au personnel de l’entreprise ou de l’administration dont ils relèvent ». La mission du bureau de vente de quotas laitiers est manifestement étrangère à cette finalité, puisqu’il s’adresse à l’ensemble des producteurs d’une zone donnée pour la péréquation de leurs droits à produire. Par conséquent, la simple identité terminologique dans une seule version linguistique ne saurait suffire à fonder une qualification juridique contraire à l’économie générale et à la finalité de la disposition. Le bureau de vente n’est donc pas un économat au sens du droit de l’Union.
Ayant écarté l’assujettissement de plein droit, la Cour devait encore vérifier si le non-assujettissement de l’organisme public était susceptible de générer des distorsions de concurrence, ce qui aurait justifié de l’écarter au nom du principe de neutralité fiscale.
L’article 4, paragraphe 5, de la sixième directive prévoit que les organismes de droit public sont assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée si leur non-assujettissement conduit à des « distorsions de concurrence d’une certaine importance ». L’analyse de la Cour pour écarter ce risque se fonde sur la définition stricte du marché pertinent (A) et sur la constatation de l’absence d’opérateurs concurrents sur ce marché (B).
Pour apprécier l’existence d’une distorsion de concurrence, il est primordial de définir le marché sur lequel l’organisme public opère. La Cour constate que la réglementation nationale applicable prévoit que « des quantités de référence de livraison peuvent uniquement être transférées à l’intérieur des zones de transfert ». Cette contrainte réglementaire est déterminante. Elle signifie qu’un producteur situé dans une zone de transfert ne peut ni vendre ni acquérir des quotas auprès d’un opérateur situé en dehors de cette zone.
Il en découle logiquement que chaque zone constitue un marché géographique distinct et cloisonné pour ce type d’opérations. La Cour en déduit que « c’est donc cette dernière qui constitue le marché géographique pertinent pour déterminer l’existence de distorsions de concurrence d’une certaine importance ». Cette approche pragmatique ancre l’analyse concurrentielle non pas dans un espace théorique, mais dans le cadre juridique et factuel précis qui contraint l’activité des opérateurs. En définissant le marché de manière aussi restreinte, la Cour limite considérablement la possibilité de constater une concurrence effective.
Une fois le marché pertinent délimité, la Cour examine si l’organisme public y est confronté à des opérateurs privés. Or, il ressort du dossier que, pour le type de transfert régulé en cause, seuls les bureaux de vente, qu’ils soient publics ou privés, sont habilités à intervenir au sein d’une zone de transfert. La réglementation ne permet pas à d’autres acteurs économiques d’offrir un service concurrent de confrontation des offres et des demandes de quotas. L’absence de concurrence est donc une conséquence directe du monopole de fait ou de droit institué par la réglementation nationale.
La Cour écarte également la concurrence potentielle provenant d’autres modes de transfert de quotas, tels que ceux intervenant lors d’une succession ou de la cession d’une exploitation. Elle juge que ces cas, qui ne sont pas des opérations commerciales mais la conséquence de faits juridiques distincts, ne sont pas substituables à l’activité du bureau de vente. Un producteur ne choisirait pas de manière réaliste de telles voies complexes simplement pour éviter de recourir au bureau de vente. En l’absence de toute prestation concurrente, publique ou privée, sur le marché pertinent, le non-assujettissement de l’organisme public ne peut, par définition, créer de distorsion de concurrence.
