La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 13 décembre 2017, une décision fondamentale concernant l’accès au juge pour les demandeurs de visas. Un ressortissant d’un État tiers a sollicité un titre de séjour auprès d’un consulat afin de rejoindre sa famille installée sur le territoire polonais. L’autorité consulaire a rejeté cette demande initiale puis a confirmé son refus après une sollicitation de réexamen interne devenue alors juridiquement obligatoire. Le requérant a contesté ce second refus devant le Tribunal administratif de voïvodie de Varsovie par un recours rejeté pour un défaut de compétence. Saisie d’un pourvoi, la Cour suprême administrative polonaise a interrogé la juridiction européenne sur la nécessité de garantir un recours juridictionnel effectif. La question posée visait à déterminer si le droit de l’Union impose l’existence d’un contrôle par un tribunal indépendant contre les décisions de refus. La Cour affirme que les États membres doivent impérativement prévoir un recours devant une instance juridictionnelle à un certain stade de la procédure. Cette solution s’articule autour de la protection des droits fondamentaux tout en encadrant strictement l’autonomie procédurale des administrations nationales.
I. La soumission des procédures de visas au droit à une protection juridictionnelle effective
A. L’intégration des droits fondamentaux dans la mise en œuvre du Code des visas
Le législateur européen a instauré un cadre juridique harmonisé pour la délivrance des visas uniformes au sein de l’espace de liberté et de sécurité. L’article 32 du règlement prévoit que les demandeurs ayant fait l’objet d’un refus peuvent former un recours conformément à la législation nationale. La Cour précise que « l’interprétation des dispositions du code des visas doit être effectuée dans le respect des droits fondamentaux et des principes reconnus par la Charte ». Dès lors qu’une réglementation nationale entre dans le champ d’application du droit de l’Union, le respect des droits fondamentaux s’impose aux autorités. Le refus d’un visa constitue une mise en œuvre directe d’une disposition européenne, ce qui entraîne l’application immédiate de l’article 47 de la Charte. Ce texte réaffirme le principe de protection juridictionnelle effective pour toute personne dont les droits garantis par l’Union européenne ont été violés.
B. L’encadrement de l’autonomie procédurale par les principes d’équivalence et d’effectivité
Les États membres conservent la liberté de définir les modalités concrètes des voies de recours en vertu du principe général de l’autonomie procédurale. Cette liberté reste toutefois subordonnée au respect des principes d’équivalence et d’effectivité destinés à assurer la sauvegarde des droits des justiciables européens. La Cour rappelle que les modalités nationales « ne doivent pas être de nature à rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits ». Une procédure ne répondant pas à ces exigences constituerait une entrave illégitime à l’application uniforme du droit de l’Union sur les territoires nationaux. L’exigence d’effectivité impose ainsi aux ordres juridiques internes de garantir une protection réelle contre les décisions administratives pouvant porter atteinte aux libertés individuelles. Le juge national doit vérifier si le régime de réexamen prévu par sa législation permet d’assurer une défense efficace des intérêts du demandeur.
II. La portée du contrôle juridictionnel sur les décisions administratives consulaires
A. La nécessité d’un juge indépendant doté d’une pleine compétence de contrôle
La protection des administrés exige que le contrôle d’une autorité administrative soit confié à un organe juridictionnel présentant des garanties suffisantes d’impartialité. La Cour souligne que « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue par un tribunal indépendant et impartial » selon les règles prévues. Le respect de ce droit fondamental suppose que la décision initiale subisse le contrôle ultérieur d’un organe possédant la qualité de tiers. Cette instance doit avoir la compétence nécessaire pour se pencher sur toutes les questions pertinentes de fait et de droit relatives au litige. Une procédure de réexamen effectuée uniquement devant la même autorité administrative ne saurait satisfaire aux exigences minimales posées par le droit européen. La notion d’indépendance implique avant tout que l’instance de contrôle soit totalement distincte de l’autorité ayant adopté la décision de refus contestée.
B. Les implications de l’arrêt sur l’organisation des voies de recours nationales
La décision de la Cour impose une adaptation des systèmes juridiques nationaux qui limiteraient le contentieux des visas à des recours purement administratifs. Les États membres ont l’obligation de garantir « à un certain stade de la procédure, la possibilité de porter devant une juridiction une affaire ». Cette injonction renforce la sécurité juridique des ressortissants étrangers tout en limitant le pouvoir discrétionnaire des services consulaires lors de l’instruction. La solution adoptée assure une harmonisation minimale de la protection juridictionnelle sans toutefois imposer un modèle unique de procédure aux différents États. Le juge administratif ou judiciaire devient ainsi le gardien indispensable de la légalité des décisions prises au titre du code communautaire des visas. La portée de cet arrêt s’étend à l’ensemble des législations nationales excluant encore indûment certains actes administratifs du contrôle souverain des tribunaux.
