La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt de sa deuxième chambre rendu le 13 janvier 2022, précise les conditions d’octroi des autorisations de prospection d’hydrocarbures. Cette décision s’inscrit au cœur des tensions entre l’exploitation des ressources énergétiques et la protection de l’environnement au sein de l’espace maritime européen.
Un opérateur économique a déposé quatre demandes concomitantes afin d’obtenir des permis de recherche dans des aires marines contiguës situées au large d’une côte régionale. Chaque demande concernait une superficie légèrement inférieure au plafond national fixé à sept cent cinquante kilomètres carrés pour un titre unique. Les autorités ministérielles compétentes ont déclaré ces projets compatibles avec l’environnement malgré l’utilisation de techniques de prospection par ondes sismiques potentiellement dommageables.
L’autorité régionale a saisi le Tribunal administratif régional pour le Latium afin d’obtenir l’annulation de ces décrets de compatibilité environnementale. Elle soutenait que la limite de superficie devait s’appliquer à l’opérateur lui-même et non à chaque permis pris de manière individuelle. Après le rejet de ses recours en première instance, cette autorité a interjeté appel devant le Conseil d’État italien parvenu à la conclusion d’un doute interprétatif.
La juridiction de renvoi demande si le droit de l’Union s’oppose à l’octroi de plusieurs permis contigus dépassant ensemble la limite légale par le biais de procédures distinctes. Elle s’interroge sur la nécessité de délimiter les aires de façon optimale pour empêcher une concentration excessive entre les mains d’un nombre restreint d’acteurs. Il convient donc de déterminer si la multiplication des titres miniers respecte les principes de concurrence et les impératifs d’évaluation environnementale globale.
La Cour de justice de l’Union européenne répond que les directives concernées ne s’opposent pas à une telle législation nationale sous réserve de certaines garanties fondamentales. L’octroi doit assurer le meilleur exercice possible de l’activité tout en imposant une évaluation rigoureuse des incidences cumulées des différents projets sur le milieu marin.
I. La validation du système de pluralité des permis sous condition d’efficacité économique
A. L’absence de plafonnement quantitatif par opérateur dans le droit de l’Union
Le juge européen rappelle d’abord que « les États membres possèdent la souveraineté et des droits souverains sur les ressources en hydrocarbures situées sur leur territoire ». Cette souveraineté implique la liberté de désigner les aires géographiques ouvertes aux activités de prospection et d’exploitation selon les priorités énergétiques nationales. La directive prévoit que l’aire déterminée « n’excède pas ce qui est justifié par le meilleur exercice possible des activités du point de vue technique et économique ».
Le droit de l’Union n’impose aucune limitation spécifique quant au nombre total d’autorisations qu’une seule entité économique peut légalement détenir ou solliciter. L’octroi de permis pour des aires contiguës à un même détenteur est expressément envisagé lorsque des considérations géologiques ou d’exploitation le justifient concrètement. Une réglementation nationale peut donc autoriser le dépassement indirect d’un seuil de superficie unitaire par la juxtaposition de plusieurs titres miniers distincts et successifs.
B. L’exigence d’un accès non discriminatoire et concurrentiel aux ressources
L’exercice de cette faculté par les États reste subordonné au respect des principes de transparence et d’accès égalitaire au marché pour tous les opérateurs. Les procédures d’octroi doivent favoriser « une plus grande concurrence dans ce secteur » afin de promouvoir l’intégration du marché intérieur de l’énergie et l’efficacité des méthodes. Le juge souligne que l’étendue et la durée des autorisations doivent éviter de réserver un droit exclusif à une seule entité de manière injustifiée.
La délimitation des aires doit garantir que la prospection puisse être assurée efficacement par plusieurs entités si cela s’avère techniquement possible et économiquement pertinent. L’administration nationale doit vérifier que la superficie totale couverte par un même opérateur ne mette pas en péril les objectifs fondamentaux de la directive. Cette vérification prévient la cristallisation des droits exclusifs sur des zones trop vastes qui entraverait l’entrée de nouveaux concurrents potentiels sur le marché énergétique.
II. La nécessaire prise en compte de l’impact environnemental global des projets fractionnés
A. L’obligation d’une évaluation cumulative des incidences sur le milieu naturel
La Cour souligne que la procédure d’évaluation environnementale fait partie intégrante du processus d’octroi des titres miniers dans le cadre du droit national. Elle rappelle que la prise en compte des « effets cumulés de projets » est indispensable pour assurer une protection effective de la faune et de la flore. L’utilisation de techniques intrusives pour générer des ondes sismiques nécessite une vigilance particulière quant aux conséquences globales sur les écosystèmes marins concernés.
Les autorités compétentes doivent apprécier l’incidence notable de l’ensemble des demandes déposées par un même opérateur pour des zones géographiques qui se touchent. Une analyse fragmentée, limitée à chaque permis individuel, masquerait la réalité de l’impact écologique produit par une activité de prospection étendue sur une vaste surface. Le respect de la directive sur l’évaluation des incidences exige une vision transversale et consolidée des risques environnementaux liés à la multiplicité des forages.
B. La prévention du contournement des standards de protection par le fractionnement
La décision vise à empêcher qu’un opérateur ne fragmente artificiellement un projet unique en plusieurs demandes distinctes pour échapper à des contraintes réglementaires plus strictes. Le juge considère qu’un tel fractionnement pourrait constituer un détournement de la réglementation de l’Union si cela conduit à sous-estimer les dommages environnementaux réels. « Il convient également, dans le cadre de l’évaluation des incidences sur l’environnement, d’apprécier l’effet cumulé des projets susceptibles d’avoir des incidences notables ».
Les États membres conservent la responsabilité de veiller à ce que la multiplication des permis contigus ne nuise pas à la réalisation des objectifs écologiques. La compatibilité environnementale doit être validée au regard de la superficie totale effectivement exploitée par l’entité économique à l’issue de l’ensemble des procédures administratives. Cette approche garantit que la recherche d’hydrocarbures demeure compatible avec la préservation durable des ressources naturelles et la biodiversité des eaux territoriales européennes.
