La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 13 janvier 2022, une décision importante concernant l’encadrement des procédures disciplinaires des avocats. Une autorité publique a sollicité l’ouverture d’une enquête contre un professionnel pour des déclarations publiques attentatoires à la dignité de la fonction ministérielle. L’agent chargé des poursuites a refusé d’engager la procédure après avoir estimé que les faits ne constituaient pas une infraction aux règles déontologiques. Ainsi, le conseil de discipline du barreau de Varsovie a été saisi d’un recours par le ministre de la Justice le 13 juin 2019. Le juge national demande si les garanties de la directive sur les services et le droit au recours effectif encadrent cette phase pré-disciplinaire. La question juridique porte sur l’assimilation d’une décision de clôture d’enquête à un retrait d’autorisation au sens du droit de l’Union européenne. La Cour répond que « l’article 10, paragraphe 6, de la directive 2006/123 n’a pas pour effet de rendre l’article 47 de la Charte applicable ». L’étude de cette décision permet d’analyser l’interprétation restrictive du champ d’application de la directive avant d’examiner l’inapplicabilité consécutive des droits fondamentaux.
I. L’interprétation restrictive du champ d’application de la directive services
A. La distinction entre exigence professionnelle et régime d’autorisation
La Cour rappelle que les services de conseil juridique dispensés par les avocats relèvent du champ d’application matériel de la directive sur les services. Le régime d’autorisation est défini comme toute procédure obligeant un prestataire à obtenir un acte formel pour l’accès ou l’exercice d’une activité. Les juges soulignent que « l’obligation, pour pouvoir exercer l’activité, d’être inscrit à un ordre professionnel » constitue un tel régime d’autorisation. Cependant, les règles disciplinaires sont qualifiées d’exigences relatives à l’exercice de la profession et ne conditionnent pas l’accès initial au marché intérieur.
B. L’absence de retrait d’autorisation lors de la clôture d’une enquête
Une décision ordonnant la radiation d’un avocat de la liste professionnelle correspondrait à un « retrait de l’autorisation » au sens de la directive. La procédure au principal concerne uniquement le refus d’un agent disciplinaire d’engager des poursuites après une enquête préliminaire sur des faits précis. Cette étape ne conduit pas à une sanction immédiate et l’avocat concerné n’est d’ailleurs pas encore partie à la procédure juridictionnelle pendante. La Cour conclut que ce litige « n’est pas de nature à pouvoir conduire à l’imposition d’une sanction disciplinaire à la charge d’un avocat ». L’exclusion du régime d’autorisation au stade de l’enquête préliminaire écarte par voie de conséquence l’application des dispositions protectrices de la Charte.
II. Le défaut de fondement au droit à un recours effectif
A. L’inexistence d’un droit garanti par l’ordre juridique de l’Union
L’applicabilité de l’article 47 de la Charte suppose que la personne invoque la violation d’un droit garanti par le droit de l’Union européenne. Ce principe de protection juridictionnelle effective consacre le droit à un recours devant un tribunal pour toute personne lésée dans ses intérêts. L’avocat ne se prévaut d’aucun droit issu de la directive puisque la décision de clôture de l’enquête ne modifie pas son statut juridique actuel. En effet, le juge européen estime que l’intéressé n’est pas « en position de se prévaloir d’un droit dont il se trouve investi » par ce texte.
B. Les conséquences sur la compétence des juridictions disciplinaires nationales
Le défaut de lien avec le droit de l’Union entraîne l’incompétence de la Cour pour répondre aux interrogations relatives à l’indépendance des chambres. L’article 10 de la directive ne peut servir de fondement pour écarter des dispositions nationales réglant la compétence des juridictions suprêmes de l’État. Le respect de l’indépendance des juges demeure une exigence structurelle mais ne peut être imposé ici par le biais de la directive services. Le renvoi préjudiciel est donc limité à la seule vérification du champ d’application des normes européennes invoquées par la juridiction de renvoi polonaise.
