La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu le 13 janvier 2022, apporte des précisions essentielles sur l’application du droit des services.
Un procureur national sollicite l’ouverture d’une procédure disciplinaire contre un avocat pour des déclarations publiques jugées contraires à la dignité de sa profession. L’agent disciplinaire compétent clôture toutefois l’enquête préliminaire en concluant à l’absence de manquement caractérisé aux règles déontologiques régissant le barreau national. Le ministre de la Justice conteste cette décision de classement sans suite devant le conseil de discipline du barreau de Varsovie par un recours spécifique.
La juridiction de renvoi s’interroge alors sur la conformité de la procédure nationale aux exigences de la directive relative aux services dans le marché intérieur. Elle cherche notamment à savoir si le droit à un recours effectif garanti par la Charte des droits fondamentaux s’applique à ce stade. La Cour de justice doit déterminer si une décision de ne pas engager de poursuites disciplinaires constitue un retrait d’autorisation au sens européen.
La Cour dit pour droit que l’article 10, paragraphe 6, de la directive 2006/123 n’entraîne pas l’application de l’article 47 de la Charte en l’espèce. Le litige au principal oppose seulement une autorité publique à un agent disciplinaire sans affecter directement le droit d’exercer de l’avocat concerné. L’analyse de cette décision suppose d’examiner l’intégration des activités juridiques dans le droit des services avant d’envisager le cantonnement des garanties procédurales.
I. L’application matérielle de la directive services aux professions réglementées
A. La soumission des prestations juridiques au cadre commun des services
La Cour rappelle d’emblée que les services de conseil juridique entrent dans le champ d’application de la directive relative aux services dans le marché intérieur. Selon l’article 4, paragraphe 1, le service constitue « toute activité économique non salariée, exercée normalement contre rémunération, visée à l’article 57 du traité ». Les avocats, en tant que prestataires indépendants, sont donc pleinement assujettis aux règles européennes visant à faciliter l’établissement et la prestation de services.
Cette inclusion demeure valable même lorsque tous les éléments pertinents du litige se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre de l’Union européenne. L’interprétation extensive de la Cour garantit une uniformité des règles applicables aux régimes d’accès aux activités de services sur l’ensemble du territoire européen. La nature spécifique de la profession d’avocat ne justifie pas son exclusion générale du cadre libéralisé instauré par le législateur de l’Union.
B. La distinction entre régimes d’autorisation et exigences d’exercice
Le droit de l’Union définit le « régime d’autorisation » comme « toute procédure qui a pour effet d’obliger un prestataire à faire une démarche auprès d’une autorité ». L’obligation d’inscription préalable au tableau de l’ordre des avocats correspond précisément à cette définition légale car elle conditionne l’accès effectif à la profession. Ce régime d’autorisation doit respecter des conditions strictes de transparence et de proportionnalité pour ne pas entraver indûment la liberté d’établissement.
À l’inverse, les règles de nature disciplinaire sont qualifiées d’exigences relatives à l’exercice de l’activité plutôt que de conditions d’accès au marché des services. Ces normes déontologiques visent à encadrer le comportement professionnel des avocats déjà admis au sein du barreau sans constituer un acte formel d’autorisation. La Cour établit ainsi une séparation nette entre la procédure d’admission initiale et le contrôle disciplinaire continu des membres de la profession juridique.
II. Le cantonnement des garanties procédurales lors d’une enquête préliminaire
A. Le caractère non décisoire du refus d’engager des poursuites disciplinaires
L’article 10, paragraphe 6, de la directive impose que « toute décision des autorités compétentes, y compris le refus ou le retrait de l’autorisation, soit motivée ». Une radiation définitive de la liste des avocats est assimilée à un retrait d’autorisation car elle prive l’intéressé de son droit légal d’exercer. Une telle mesure de sanction grave doit impérativement pouvoir faire l’objet d’un recours effectif devant une juridiction indépendante et impartiale.
Toutefois, la décision d’un agent disciplinaire de ne pas engager de poursuites ne produit pas les mêmes effets juridiques sur le droit d’établissement. À ce stade précontentieux, l’avocat n’est pas encore poursuivi disciplinairement et son inscription au barreau n’est nullement remise en cause par l’autorité compétente. La procédure oppose uniquement le ministre de la Justice à l’organe de poursuite interne sans affecter le statut professionnel du prestataire concerné.
B. L’inapplicabilité consécutive des droits fondamentaux garantis par la Charte
La protection juridictionnelle effective consacrée par l’article 47 de la Charte suppose que la personne invoque une violation d’un droit garanti par l’Union. En l’absence d’un retrait ou d’un refus d’autorisation au sens de la directive, l’avocat ne dispose d’aucun droit subjectif issu du droit européen. La situation ne constitue donc pas une mise en œuvre du droit de l’Union permettant de mobiliser les garanties procédurales de la Charte.
Le conseil de discipline du barreau de Varsovie n’est pas tenu d’écarter les dispositions nationales relatives à la compétence de la chambre disciplinaire suprême. Puisque le droit de l’Union est inefficace dans cette configuration précise, la validité des instances de recours nationales s’apprécie exclusivement au regard du droit interne. La Cour limite ainsi l’intervention du juge européen aux seules décisions ayant un impact réel sur l’exercice effectif de la liberté de service.
