La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 13 juin 2013, un arrêt fondamental concernant le régime des aides d’État à finalité régionale. Cette décision porte sur l’interprétation de la notion d’aide nouvelle et sur les critères permettant d’établir l’existence d’un effet d’incitation des mesures nationales.
Une autorité régionale avait instauré un régime d’aides pour la rénovation hôtelière, initialement approuvé par l’institution européenne compétente sous condition que les projets soient futurs. Cependant, des dispositions administratives ultérieures ont étendu le bénéfice de ces subventions à des travaux engagés avant la présentation formelle de toute demande.
L’organe exécutif de l’Union a déclaré ces aides incompatibles avec le marché commun et a ordonné leur récupération immédiate auprès des entreprises bénéficiaires. Le Tribunal de l’Union européenne, saisi par plusieurs sociétés et l’entité régionale, a rejeté les recours en annulation par un arrêt du 20 septembre 2011.
Les requérantes ont alors introduit un pourvoi devant la Cour de justice en invoquant notamment l’absence de base légale des procédures de rectification utilisées. Elles contestaient également la qualification d’aide nouvelle et l’application rigoureuse du critère de l’antériorité de la demande pour justifier la nécessité de l’aide.
Le problème de droit consiste à déterminer si la modification d’un régime approuvé permettant le financement de projets déjà entamés constitue une aide nouvelle illégale. La Cour doit aussi préciser si l’exigence d’une demande préalable est indispensable pour établir l’effet d’incitation requis par le droit de l’Union.
Le juge européen rejette l’ensemble des pourvois en confirmant la validité de l’analyse du Tribunal sur le caractère nouveau des aides. Il valide également le recours à une présomption simple d’absence de nécessité lorsque l’investissement précède la demande d’intervention publique. L’analyse de cette décision s’articulera autour de la qualification de l’aide comme nouvelle et illégale, avant d’examiner la confirmation du critère temporel de l’effet d’incitation.
I. La qualification rigoureuse d’une aide nouvelle et illégale
A. Le constat d’une modification substantielle du régime initial
La Cour rappelle que constitue une aide nouvelle « toute aide, c’est-à-dire tout régime d’aides ou toute aide individuelle, qui n’est pas une aide existante ». Cette définition englobe nécessairement toute modification d’un régime déjà en vigueur qui serait de nature à influencer l’évaluation de sa compatibilité.
L’autorité régionale avait initialement garanti que l’octroi des fonds ne concernerait que des projets devant être réalisés ultérieurement selon les engagements pris envers l’institution européenne. Or, une délibération administrative a permis la prise en compte de dépenses effectuées dès l’entrée en vigueur de la loi régionale, sans demande préalable.
Le juge considère que cette modification n’est pas mineure ou anodine car elle porte sur une condition déterminante de l’approbation du régime d’aides initial. L’introduction d’une base juridique substantiellement différente du mécanisme approuvé transforme le dispositif existant en un régime d’aides nouveau soumis à de nouvelles obligations.
B. La sanction de l’absence de notification préalable
L’absence de transmission de la délibération modificative à l’institution européenne constitue une violation caractérisée de l’obligation de notification prévue par les traités. Les autorités nationales ne sauraient se prévaloir de la validation du texte législatif initial pour couvrir l’irrégularité des actes administratifs d’application.
La Cour confirme que l’institution compétente doit pouvoir examiner sans délai toute information concernant une aide prétendument illégale, quelle qu’en soit la source d’origine. Le non-respect de la procédure de notification entraîne l’illégalité du régime tel qu’il a été effectivement appliqué par les instances de l’entité publique régionale.
Les requérantes ne peuvent critiquer la durée de la procédure formelle d’examen dès lors que le retard initial provient de la dissimulation des actes modificatifs. Cette opacité administrative justifie le recours par l’organe de contrôle à une décision de rectification pour adapter sa position juridique aux faits découverts.
II. La confirmation du critère temporel de l’effet d’incitation
A. La pertinence de la demande préalable comme présomption de nécessité
Le droit de l’Union subordonne la compatibilité d’une aide régionale à la démonstration qu’elle incite le bénéficiaire à adopter un comportement contribuant à l’objectif visé. L’aide doit être nécessaire pour atteindre les buts prévus de sorte que, sans elle, le jeu du marché ne permettrait pas l’investissement.
La Cour valide l’analyse selon laquelle « l’antériorité de la demande d’aide par rapport au début de l’exécution du projet d’investissement constitue un critère simple, pertinent et adéquat ». Cet outil permet de présumer le caractère nécessaire de l’aide projetée sans contraindre l’institution à une analyse individuelle exhaustive des situations.
Si l’investissement est opéré avant la demande, l’intervention publique a pour seul effet d’améliorer la situation financière de l’entreprise sans répondre à un besoin réel. Le juge européen écarte ainsi toute approche purement formaliste en soulignant l’importance de l’effet déclencheur de la subvention sur la décision économique privée.
B. L’éviction de la confiance légitime face à une aide irrégulière
Le bénéfice du principe de protection de la confiance légitime exige que des assurances précises et inconditionnelles aient été fournies par les institutions de l’Union. Les déclarations ou les actes des autorités nationales ne peuvent en aucun cas fonder une telle attente juridique dans le domaine des aides d’État.
Les entreprises bénéficiaires doivent se comporter comme des opérateurs économiques diligents en s’assurant que la procédure de notification à l’institution européenne a été respectée. L’absence de publication intégrale de la décision d’approbation ne dispense pas les intéressés de solliciter une copie des documents auprès des services compétents.
La Cour conclut que la confiance dans la régularité d’une aide est exclue si celle-ci n’a pas été accordée dans le respect du cadre procédural. Le maintien de l’ordre public économique européen impose la récupération des sommes indûment perçues pour rétablir une concurrence non faussée sur le marché intérieur.
