La Cour de justice de l’Union européenne, par une décision du 13 juin 2018, statue sur l’indépendance de l’organisme national chargé des enquêtes ferroviaires. Un État membre a instauré un organisme d’enquête rattaché au ministère des transports, alors que ce dernier supervise simultanément le gestionnaire d’infrastructure national. L’institution requérante a engagé un recours en manquement, estimant que cette structure organisationnelle ne garantit pas l’autonomie requise par le droit de l’Union.
Le contentieux se cristallise sur le défaut d’indépendance juridique et décisionnelle de cet organisme à l’égard des acteurs économiques du secteur contrôlés par l’État. L’État défendeur invoque la légalité formelle de son dispositif et l’absence de toute ingérence effective du pouvoir exécutif dans les enquêtes techniques réalisées.
La question de droit porte sur la conformité d’un organisme d’enquête dépourvu de personnalité morale et de budget propre aux exigences de la directive européenne. Les juges considèrent que la dépendance organisationnelle, jointe à l’absence d’autonomie budgétaire, caractérise une violation des obligations imposées par le texte communautaire. L’analyse de cette solution invite à examiner la reconnaissance d’une dépendance structurelle manifeste puis l’affirmation d’une exigence d’indépendance effective.
I. La reconnaissance d’une dépendance structurelle manifeste
A. Le pouvoir discrétionnaire du ministre sur la composition de l’organisme
La Cour relève que « le ministre chargé des transports dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour nommer l’ensemble des membres permanents » de l’organisme d’enquête. Cette autorité administrative peut également révoquer le président sans que la loi nationale ne soumette un tel pouvoir à une quelconque condition de forme. « L’ample liberté de nomination et de révocation reconnue au ministre est, en elle-même, de nature à affecter l’indépendance des membres » de l’institution concernée. L’absence de contrôle sur les personnes s’accompagne d’une dépendance accrue relative à la gestion des ressources matérielles de l’institution.
B. L’intégration administrative et financière au sein des services ministériels
L’organisme ne dispose pas de la personnalité juridique, se trouvant structurellement intégré dans un ministère contrôlant les entreprises ferroviaires de l’État. Cette absence de ligne budgétaire propre empêche l’accès autonome aux ressources financières nécessaires à la réalisation des missions d’enquête technique. « Le quota affecté au fonctionnement de cet organisme était fixé par le ministre chargé des transports lui-même », créant ainsi un risque permanent d’entrave à l’accomplissement indépendant des missions. Cette imbrication structurelle et financière justifie alors une redéfinition stricte des critères d’indépendance par le juge de l’Union.
II. L’affirmation d’une exigence d’indépendance effective
A. La nécessité de garanties légales objectives contre les conflits d’intérêts
L’indépendance organisationnelle s’oppose à ce que l’autorité de tutelle puisse désigner les enquêteurs sans critères objectifs, fixés de manière limitative par le législateur. La juridiction souligne que les États membres doivent garantir la faculté d’exercer les missions sans risquer d’être soumis aux injonctions ou à l’influence externe. « L’absence ou l’insuffisance d’un tel cadre juridique est en soi de nature à établir un manquement » aux obligations découlant du droit européen. La protection du cadre juridique doit impérativement se traduire par une autonomie réelle lors de la phase finale de publication.
B. L’impératif d’autonomie décisionnelle et de transparence des rapports
L’exigence d’indépendance interdit qu’une autorité contrôlant le secteur ferroviaire puisse valider ou empêcher la publication officielle des rapports rédigés par les experts. L’autonomie décisionnelle implique que les membres de l’organisme ne reçoivent aucune instruction quant au contenu des résolutions adoptées lors de leurs investigations techniques. La Cour conclut que l’État n’a pas garanti l’indépendance de l’organisme d’enquête à l’égard du gestionnaire de l’infrastructure contrôlé par la puissance publique.
