La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt de Grande Chambre du 13 novembre 2018, précise l’étendue de la protection des citoyens européens. Un ressortissant d’un État membre, installé depuis plusieurs années sur le territoire d’un autre État membre, avait été condamné par une juridiction d’un pays tiers à une peine privative de liberté. Les autorités de ce pays tiers ont alors adressé à l’État membre de résidence une demande d’extradition afin d’exécuter cette sentence pénale. L’intéressé s’est opposé à cette remise en faisant valoir son intégration sociale ainsi que la présence de ses enfants mineurs sur le sol national.
Saisie d’une demande d’avis, la Cour suprême de l’État membre a décidé d’interroger le juge de l’Union sur la conformité de sa législation interne. La réglementation nationale réservait effectivement la protection contre l’extradition aux seuls ressortissants nationaux, excluant ainsi les citoyens des autres États membres établis sur son territoire. La juridiction de renvoi s’interrogeait sur la possibilité d’étendre la jurisprudence antérieure relative aux poursuites pénales au stade spécifique de l’exécution d’une peine. Elle souhaitait savoir si les articles 18 et 21 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne imposaient un traitement identique pour les résidents.
La problématique juridique repose sur le caractère discriminatoire d’une règle nationale interdisant l’extradition de ses seuls ressortissants lorsqu’une mesure alternative de sanction existe. La Cour répond qu’un État membre est tenu d’assurer au citoyen européen résidant durablement un traitement identique à celui qu’il réserve à ses propres nationaux. Elle fonde sa décision sur l’interdiction de toute discrimination fondée sur la nationalité dans l’exercice de la liberté fondamentale de circuler et de séjourner. L’analyse du raisonnement implique d’étudier la caractérisation de l’entrave avant d’envisager l’impératif d’égalité de traitement fondé sur le degré d’intégration.
**I. La caractérisation d’une entrave à la liberté de circulation du citoyen européen**
**A. L’ancrage de la situation individuelle dans le champ d’application du droit de l’Union**
L’exercice par un ressortissant d’un État membre de son droit de séjourner sur le territoire d’un autre État déclenche l’application immédiate des traités. La Cour rappelle que « sa situation relève du champ d’application de l’article 18 TFUE, qui consacre le principe de non-discrimination en fonction de la nationalité ». Cette protection bénéficie à tout citoyen ayant fait usage de sa liberté de circulation, indépendamment de la nature de la procédure pénale engagée. Le juge souligne également que la possession d’une double nationalité n’altère en rien la jouissance des droits conférés par la citoyenneté de l’Union.
Le statut de citoyen européen constitue ainsi le « statut fondamental des ressortissants des États membres », leur permettant de se prévaloir d’une égalité de traitement. Cette approche extensive garantit que les compétences régaliennes des États s’exercent dans le respect scrupuleux des libertés fondamentales garanties par le marché unique. Le droit national ne peut donc ignorer les obligations européennes au seul motif qu’il s’agit d’une coopération avec un pays tiers hors de l’Union. Cette insertion dans le périmètre communautaire permet ensuite de déceler l’existence d’une mesure restrictive affectant concrètement la mobilité des personnes.
**B. La constatation d’une différence de traitement préjudiciable aux non-nationaux**
La législation nationale en cause instaure une distinction explicite entre les nationaux et les ressortissants des autres États membres en matière de remise. Le juge observe qu’une « telle règle crée une inégalité de traitement susceptible d’affecter la liberté de ces derniers de circuler dans l’Union ». Cette restriction est d’autant plus marquée qu’elle expose les citoyens non-nationaux à un risque d’extradition dont sont automatiquement protégés les résidents de nationalité finlandaise. La Cour qualifie cette situation de restriction à la liberté de circulation au sens de l’article 21 du Traité sur le fonctionnement de l’Union.
La juridiction européenne relève que l’inégalité de traitement se traduit par un désavantage injustifié pour le ressortissant ayant exercé son droit de mobilité géographique. Elle refuse de limiter cette analyse aux seules demandes d’extradition aux fins de poursuites, englobant désormais les demandes visant l’exécution d’une peine définitive. L’existence d’une telle entrave nécessite alors d’évaluer la validité des justifications avancées par l’État membre requis au regard des objectifs de politique pénale. Cette démarche conduit le juge à subordonner la validité de la mesure à un examen rigoureux de sa nécessité et de sa proportionnalité.
**II. L’impératif d’égalité de traitement fondé sur l’intégration sociale**
**A. La conciliation nécessaire entre la lutte contre l’impunité et les libertés fondamentales**
Le juge de l’Union reconnaît la légitimité de l’objectif visant à éviter que des infractions commises à l’étranger demeurent impunies par l’absence de jugement. Il admet que l’extradition constitue un outil efficace pour assurer l’application effective des sanctions pénales prononcées par les autorités judiciaires des pays tiers requérants. Toutefois, la restriction aux libertés individuelles n’est admissible que si les objectifs poursuivis « ne peuvent être atteints par des mesures moins restrictives ». La Cour invite ainsi les autorités nationales à rechercher des alternatives moins attentatoires aux droits du citoyen européen concerné.
La décision souligne qu’en matière d’exécution de peine, des mécanismes juridiques internationaux permettent de purger une condamnation sur le territoire de l’État membre de résidence. Le transfèrement des condamnés favorise la réinsertion sociale tout en garantissant que l’intéressé n’échappe pas définitivement à la sanction prononcée contre lui. Cette modalité d’exécution préserve l’efficacité de la justice pénale internationale sans imposer une rupture brutale des liens familiaux et sociaux établis dans l’État d’accueil. La lutte contre l’impunité trouve alors un équilibre avec le respect de la vie privée et les droits inhérents à la citoyenneté.
**B. L’assimilation des résidents permanents aux nationaux de l’État requis**
L’apport majeur de l’arrêt réside dans l’assimilation des citoyens européens durablement intégrés aux propres nationaux de l’État membre sur lequel ils ont établi domicile. Le juge considère que les résidents permanents démontrent « un degré d’intégration certain dans la société », les plaçant dans une situation comparable à celle des citoyens nationaux. Dès lors, le principe de non-discrimination impose de leur appliquer les mêmes règles protectrices interdisant l’extradition vers un pays tiers hors du territoire européen. Cette protection est toutefois subordonnée au consentement de l’État requérant et de l’intéressé pour permettre l’exécution locale de la sentence.
Il appartient désormais à la juridiction nationale de vérifier la réalité du séjour permanent de la personne réclamée afin de lui accorder ce bénéfice juridique. L’État requis doit s’assurer qu’un traitement identique est réservé à tous les résidents bénéficiant d’une intégration sociale stable, quelle que soit leur nationalité d’origine. Cette solution renforce la substance de la citoyenneté de l’Union en transformant le droit de séjour en un véritable rempart contre les mesures d’éloignement pénales. La Cour consacre ainsi une forme de solidarité juridique entre les membres de l’espace européen, limitant la souveraineté nationale au profit d’une protection individuelle accrue.
