La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 14 février 2012, un arrêt majeur relatif au droit d’accès aux informations en matière d’environnement. Cette décision précise les contours de la notion d’autorité publique et les limites des dérogations prévues par le législateur européen pour protéger le processus législatif. Une personne morale de droit privé avait sollicité auprès d’un ministère fédéral la communication de documents concernant l’allocation de quotas d’émission de gaz à effet de serre. Le ministère avait opposé un refus fondé sur sa participation à la procédure législative et sur la confidentialité nécessaire aux délibérations des administrations publiques. Le tribunal administratif de Berlin a partiellement accueilli le recours avant que l’affaire ne soit portée devant la cour administrative supérieure de Berlin-Brandenburg en appel. Saisie d’un recours en révision, la juridiction administrative fédérale a décidé de surseoir à statuer pour interroger la Cour sur l’interprétation de la directive 2003/4. La question centrale réside dans la possibilité pour un État membre d’exclure les ministères du champ des autorités publiques lorsqu’ils participent à la rédaction des lois. Le litige porte également sur la nature de la base juridique requise pour invoquer le secret des délibérations administratives afin de refuser l’accès aux données environnementales. La Cour énonce que « la faculté ouverte (…) aux États membres de ne pas considérer comme autorités publiques les organes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs législatifs peut s’appliquer aux ministères ». Elle précise toutefois que cette exclusion cesse dès lors que la procédure législative est terminée et que la confidentialité des délibérations exige une règle nationale claire.
I. L’interprétation fonctionnelle et temporelle de la dérogation législative
A. L’extension du critère législatif aux activités préparatoires des ministères
La Cour adopte une approche fonctionnelle pour définir les institutions susceptibles d’échapper à l’obligation de transparence durant la phase de création de la loi. Elle considère que peuvent relever de cette définition « les ministères qui, en vertu du droit national, ont la charge de préparer les projets de loi » et de participer aux débats. Cette interprétation assure le bon déroulement de la procédure législative en protégeant les étapes préparatoires menées par le pouvoir exécutif pour le compte du Parlement souverain. La juridiction souligne que le législateur de l’Union prend en compte la spécificité des organes législatifs afin de garantir une sérénité nécessaire au processus normatif. L’objectif est également de permettre aux États membres de fixer des règles propres garantissant que l’information des citoyens soit assurée directement au sein du cadre législatif. Cette dérogation ne constitue pas une atteinte disproportionnée mais une conciliation nécessaire entre la transparence environnementale et l’efficacité de la production des normes juridiques nationales. Le juge européen refuse ainsi une interprétation strictement organique qui aurait limité l’exception aux seules chambres parlementaires sans considération pour la réalité du travail gouvernemental.
B. La cessation de l’exclusion lors de l’achèvement du processus normatif
Si l’immunité est reconnue aux ministères agissant comme colégislateurs, elle se trouve strictement limitée dans le temps par les nécessités de la transparence démocratique européenne. La Cour affirme que cette faculté de dérogation « n’est plus susceptible d’être mise en œuvre lorsque la procédure législative en cause est terminée » par la promulgation finale. Le maintien du secret au-delà de cette étape n’apparaît plus justifié puisque les documents afférents aux rapports parlementaires deviennent généralement accessibles au public après l’adoption. Une telle limitation temporelle garantit l’effet utile du droit d’accès aux informations environnementales tout en préservant l’équilibre des pouvoirs durant la phase active de délibération. La juridiction rappelle donc que la prolongation de la dérogation au-delà de la fin de ladite procédure n’apparaît pas justifiée au regard des objectifs de transparence. Les autorités ne peuvent pas se prévaloir indéfiniment de leur rôle passé pour soustraire des informations d’intérêt public à l’examen critique des citoyens intéressés. Cette solution équilibrée force les administrations à basculer vers le régime général de transparence une fois que la loi est intégrée de manière définitive dans l’ordre juridique.
II. L’encadrement juridique strict de la confidentialité des délibérations
A. L’exigence de légalité par une règle nationale explicite et déterminée
Lorsqu’une autorité souhaite invoquer la confidentialité de ses délibérations, elle doit s’appuyer sur un cadre juridique interne suffisamment précis pour être opposable aux citoyens demandeurs. La Cour exige que cette protection soit prévue en droit, ce qui impose l’existence d’une règle explicite dont la portée est exactement déterminée par l’État membre. Un contexte juridique général ou des principes non écrits ne sauraient suffire à justifier l’opacité administrative en l’absence d’une disposition légale clairement identifiée par tous. Le juge européen précise que le législateur de l’Union a voulu qu’existe dans le droit national une règle explicite et dont la portée est exactement déterminée. Cette exigence de légalité renforce la sécurité juridique en permettant aux particuliers de connaître précisément l’étendue de leurs droits face aux prérogatives de la puissance publique. L’administration ne peut pas définir unilatéralement les circonstances de cette confidentialité sans s’appuyer sur une norme supérieure qui en délimite strictement le champ d’application fonctionnel. La transparence devient la règle et le secret une exception dont la source doit être formelle et accessible à tout administré souhaitant contester un refus injustifié.
B. La protection du droit d’accès par le contrôle juridictionnel des délibérations
La mise en œuvre de l’exception de confidentialité reste soumise au contrôle vigilant du juge national qui doit vérifier la réalité et la pertinence du motif invoqué. La Cour indique qu’il appartient aux juridictions internes de s’assurer que le droit national détermine clairement la notion de délibération pour limiter les interprétations extensives. Cette notion renvoie spécifiquement aux étapes finales des processus décisionnels et ne saurait toutefois englober l’ensemble des travaux administratifs sans distinction de nature ou portée. Le juge doit également veiller à ce que l’autorité publique procède pour chaque cas particulier à une mise en balance des intérêts en présence avant de refuser. Cette exigence de proportionnalité garantit que l’intérêt public lié à la divulgation soit toujours confronté à la nécessité réelle de protéger le secret des débats internes. L’arrêt confirme ainsi que la protection de la confidentialité n’est jamais automatique et requiert une motivation circonstanciée démontrant une atteinte effective aux intérêts légitimes protégés. Le juge national demeure le garant ultime de l’équilibre entre le droit à l’information environnementale et la protection fonctionnelle du processus de décision publique.
