La Cour de justice de l’Union européenne a rendu une décision importante le 6 octobre 2015 relative au cadre réglementaire des réseaux de communications électroniques. Ce litige porte sur l’obligation pour une autorité nationale de suivre une procédure de consultation européenne avant d’autoriser des tarifs de terminaison d’appel. Un opérateur de réseaux mobiles avait été désigné comme disposant d’une puissance significative sur son marché national par l’organisme de régulation sectoriel. L’Agence a soumis les tarifs de cet opérateur à une autorisation préalable conformément aux dispositions législatives nationales transposant le droit de l’Union.
L’opérateur a sollicité une autorisation tarifaire en septembre 2010 pour une période débutant le premier décembre de la même année. L’Agence a délivré une autorisation provisoire le 30 novembre 2010 avant de confirmer cette décision de manière définitive le 24 février 2011. Le requérant a contesté l’illégalité de la décision provisoire devant le Tribunal administratif de Cologne qui a rejeté sa demande le 19 septembre 2012. La Cour administrative fédérale, saisie d’un recours en révision, a décidé de surseoir à statuer pour interroger la juridiction européenne sur l’interprétation de la directive-cadre.
La question posée consistait à déterminer si l’autorité réglementaire nationale doit mettre en œuvre la procédure de consolidation avant chaque délivrance d’une autorisation de tarifs. La Cour de justice a jugé que cette procédure est impérative dès lors que la mesure est susceptible d’affecter les échanges entre les États membres. L’analyse de cette solution nécessite d’étudier la qualification juridique des mesures tarifaires avant d’envisager la portée de l’obligation de consolidation procédurale.
I. La qualification juridique extensive des mesures de contrôle tarifaire
A. L’inclusion des autorisations concrètes dans les obligations de contrôle
L’article 13 de la directive-accès permet aux autorités nationales d’imposer des « obligations liées à la récupération des coûts et au contrôle des prix ». La Cour précise que l’expression « y compris » employée par le législateur européen démontre que l’orientation des prix n’est qu’un exemple. La notion de contrôle des prix possède une acception large englobant nécessairement une mesure préalable à la mise en œuvre effective des tarifs. Une autorisation concrète constitue par nature une mesure de régulation dont la portée dépasse le cadre d’une simple exécution technique. Le juge européen refuse ainsi de distinguer les mesures de base des actes d’exécution pour l’application des garanties procédurales communautaires.
B. L’indifférence de la nature formelle de la décision nationale
La Cour souligne que l’objet de la mesure et ses incidences potentielles priment sur la nature de la procédure administrative interne utilisée. Elle rappelle que « c’est non pas la nature de la procédure en cours, mais l’objet même de la mesure » qui demeure déterminant. Les autorisations tarifaires ont une incidence directe sur le marché pour les entreprises réglementées ainsi que pour les demandeurs d’accès concurrents. Ces décisions modifient les conditions de compétitivité au sein de l’Union européenne en fixant les coûts réels des prestations d’interconnexion. La reconnaissance de cette nature réglementaire impose alors le respect d’un formalisme protecteur des objectifs de l’Union.
II. L’exigence de consolidation au service de l’intégration du marché unique
A. L’impératif d’application cohérente du cadre réglementaire commun
La procédure de consolidation vise à garantir une « application cohérente, dans tous les États membres, des dispositions de cette directive ». La Cour estime que les objectifs d’harmonisation seraient compromis si les autorisations tarifaires échappaient systématiquement à la surveillance de la Commission. Une telle exclusion pourrait aboutir à des différences considérables dans le traitement réglementaire des tarifs de terminaison d’appel mobile. La coopération transparente entre les régulateurs nationaux et l’exécutif européen assure le développement harmonieux du marché intérieur des communications. Cette surveillance permet de vérifier que le remède le plus approprié est appliqué de manière équivalente sur tout le territoire.
B. La condition déterminante de l’incidence sur les échanges transfrontaliers
L’obligation de consultation européenne ne s’applique que si la mesure peut exercer une influence sur les échanges entre les différents États membres. La Cour considère que les tarifs de terminaison correspondent aux prix payés par des entreprises étrangères pour faire aboutir des appels téléphoniques. Ces coûts se répercutent inévitablement sur les prix acquittés par les utilisateurs finaux résidant dans d’autres pays de l’Union européenne. L’influence sur les échanges est établie dès lors qu’elle s’exerce « autrement que d’une manière insignifiante » sur les flux économiques entre partenaires européens. Il appartient désormais aux juridictions nationales de vérifier l’existence de cet impact potentiel pour chaque décision tarifaire individuelle.
