La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu le 14 janvier 2021, s’est prononcée sur l’interprétation de la convention d’Aarhus. Le litige concernait la légalité d’une décision administrative autorisant l’extension d’un établissement d’élevage porcin situé sur le territoire d’une commune néerlandaise. Plusieurs requérants, dont des particuliers et une fondation de protection animale, contestaient cette autorisation devant la juridiction administrative de première instance. La juridiction de renvoi, le Conseil d’État des Pays-Bas, siégeant à La Haye, s’interrogeait sur la compatibilité du droit national avec les exigences de l’accès à la justice. La loi néerlandaise subordonne en effet la recevabilité d’un recours juridictionnel à la participation préalable de l’intéressé à la procédure administrative préparatoire. Les parties requérantes soutenaient que cette restriction portait atteinte aux droits garantis par la convention internationale relative à la participation du public. La question posée visait à déterminer si les articles 9 paragraphe 2 et 3 de la convention s’opposent à une telle condition procédurale. La Cour juge que l’article 9 paragraphe 2 interdit d’exiger une participation préalable des associations, tandis que l’article 9 paragraphe 3 permet une telle condition.
I. La distinction opérée entre les catégories de public quant à l’accès au prétoire
A. L’exclusion du public général des recours fondés sur l’article 9 paragraphe 2
La Cour distingue soigneusement les fondements juridiques du recours selon la qualité du requérant et l’objet de la contestation environnementale. L’article 9 paragraphe 2 de la convention n’impose pas aux États membres d’ouvrir un recours au public général pour les décisions individuelles. Le texte précise qu’il « ne s’oppose pas à ce que les membres du « public » visé à l’article 2, paragraphe 4, de cette convention n’aient pas accès en tant que tels à la justice ». Cette lecture restrictive confirme que seuls les membres du public concerné, possédant un intérêt suffisant, bénéficient d’un droit de recours de plein droit. La juridiction européenne préserve ainsi la spécificité des procédures d’autorisation de projets ayant un impact notable sur l’environnement.
B. La préservation des droits de participation élargis par l’article 9 paragraphe 3
Le juge européen tempère cette exclusion lorsque le droit national accorde des droits de participation plus généreux que les standards internationaux minimaux. L’article 9 paragraphe 3 « s’oppose à ce que ces personnes ne puissent pas avoir accès à la justice aux fins de se prévaloir de droits de participer au processus décisionnel plus étendus ». La Cour protège ainsi l’effet utile des législations internes qui choisissent d’élargir le cercle des intervenants au-delà des obligations de l’article 6. Le respect de la légalité environnementale exige que tout droit de participation reconnu par un État puisse être défendu efficacement devant un juge indépendant. Cette solution garantit une cohérence entre les facultés d’intervention administrative et les garanties juridictionnelles subséquentes.
II. L’encadrement des conditions de recevabilité des recours environnementaux
A. L’interdiction d’une condition de participation préalable pour les organisations non gouvernementales
L’arrêt précise ensuite les limites que les États peuvent apporter à l’exercice des recours par le biais de conditions de recevabilité purement formelles. Pour les organisations non gouvernementales, le droit de recours ne peut être entravé par l’obligation d’avoir formulé des observations lors de l’enquête publique. La Cour énonce que le droit de l’Union « s’oppose à ce que la recevabilité des recours juridictionnels qu’il vise […] soit subordonnée à la participation de ces organisations à la procédure préparatoire ». Cette solution garantit que les sentinelles de l’environnement puissent contester une décision même si elles n’ont pas pu intervenir durant la phase administrative. L’accès à la justice des associations constitue un pilier essentiel de la mise en œuvre du droit environnemental européen.
B. La marge de manœuvre encadrée des États membres pour les autres types de recours
Pour les autres types de recours, le juge de Luxembourg reconnaît aux États membres une liberté plus grande tout en fixant une limite de proportionnalité. L’article 9 paragraphe 3 « ne s’oppose pas à ce que la recevabilité d’un recours juridictionnel qu’il vise soit subordonnée à la participation du requérant à la procédure préparatoire ». Cette règle demeure toutefois conditionnée au fait qu’il ne puisse « raisonnablement pas lui être reproché, compte tenu des circonstances de l’affaire, de ne pas être intervenu ». Le droit de l’Union autorise donc une règle de préclusion si elle ne rend pas pratiquement impossible l’exercice des droits conférés. L’appréciation souveraine du caractère raisonnable du comportement du requérant appartient désormais au juge national sous le contrôle des principes d’équivalence.
