La Cour de justice de l’Union européenne, réunie en grande chambre, a rendu le 19 juillet 2016 un arrêt fondamental relatif aux aides d’État bancaires.
La juridiction était saisie par la cour constitutionnelle de Ljubljana d’une demande de décision préjudicielle portant sur la validité de la communication de la Commission de 2013.
En 2013, un État membre a constaté des déficits de fonds propres au sein de cinq établissements bancaires nationaux, nécessitant des mesures de redressement exceptionnelles.
L’autorité monétaire centrale a ordonné la liquidation des fonds propres des actionnaires ainsi que des titres de créance subordonnés sur le fondement de la législation nationale.
Plusieurs investisseurs ont alors contesté la conformité de ces dispositions législatives à la Constitution nationale, invoquant également la violation de principes du droit de l’Union.
La juridiction de renvoi a donc interrogé la Cour sur la validité de la condition de répartition des charges imposée par l’institution européenne aux investisseurs privés.
Les juges de Luxembourg ont affirmé que la communication n’a pas d’effet contraignant direct envers les États membres tout en validant le principe de la répartition.
Cette solution conduit à analyser la nature juridique et la validité de la communication ministérielle avant d’envisager l’articulation entre les intérêts privés et l’impératif de stabilité.
I. L’encadrement juridique de la condition de répartition des charges
A. La nature non contraignante de la communication de la Commission
La Cour rappelle que l’institution bénéficie d’un large pouvoir d’appréciation pour évaluer la compatibilité des aides avec le marché intérieur selon l’article 107 TFUE.
L’adoption de règles de conduite, telles que la communication sur le secteur bancaire, entraîne une simple autolimitation de l’institution dans l’exercice de sa compétence exclusive.
Les juges précisent que la communication « n’est pas susceptible de créer des obligations autonomes à la charge des États membres » mais établit seulement des critères d’autorisation.
Les États conservent la faculté de notifier des projets ne satisfaisant pas à ces critères, même s’ils s’exposent alors à une décision d’incompatibilité avec le marché.
La validité de ces critères d’autorisation dépend toutefois de leur adéquation avec les règles fondamentales régissant les interventions publiques dans une économie de marché concurrentielle.
B. La conformité du principe de contribution aux règles de concurrence
L’article 107, paragraphe 3, point b), du traité autorise exceptionnellement les aides visant à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre concerné.
La Cour valide l’exigence de répartition des charges car elle permet de limiter les aides publiques au minimum nécessaire pour assurer la restructuration des banques.
Une aide apportant une amélioration financière sans être nécessaire pour atteindre les buts prévus au traité ne saurait être considérée comme compatible avec le marché intérieur.
L’exigence que « les fonds propres, les titres hybrides et les titres de créance subordonnés aient pleinement contribué à compenser les pertes » renforce ainsi la discipline de marché.
Si le principe de la répartition est validé, il convient de s’assurer que ses modalités de mise en œuvre respectent les droits fondamentaux des investisseurs impactés.
II. L’impact des mesures d’assainissement sur la protection des investisseurs
A. La conciliation avec le droit de propriété et les attentes légitimes
Les investisseurs ne peuvent se prévaloir de la protection de la confiance légitime en l’absence d’assurances précises fournies par les autorités de l’Union européenne compétentes.
Le maintien d’une situation existante peut être modifié dans le cadre du pouvoir d’appréciation des institutions, particulièrement lors de variations rapides de la situation économique.
Les juges affirment que « les actionnaires assument pleinement le risque de leurs investissements » ce qui justifie leur contribution prioritaire à l’absorption des pertes de l’établissement.
Les créanciers subordonnés ne reçoivent pas moins que ce que leur instrument aurait valu en l’absence d’aide d’État, respectant le principe qu’aucun créancier ne peut être désavantagé.
Le respect de ces garanties individuelles s’accompagne d’une analyse de la qualification juridique des mesures adoptées au regard du cadre européen de restructuration bancaire.
B. L’intégration des mesures de répartition dans le cadre de l’assainissement bancaire
Les dispositions de la directive 2012/30 relative au maintien du capital social concernent exclusivement le fonctionnement ordinaire des sociétés anonymes et non les crises systémiques.
La directive ne s’oppose donc pas à l’adoption de mesures exceptionnelles sur le capital sans l’approbation préalable de l’assemblée générale dans un contexte de perturbation.
Par ailleurs, la notion de mesure d’assainissement au sens de la directive 2001/24 inclut les dispositifs destinés à préserver ou rétablir la situation financière d’un établissement.
Les juges précisent que la conversion ou la réduction des créances « sont, de par leur nature même, susceptibles d’affecter des droits préexistants des tiers » sans violer le droit.
Cette qualification permet la reconnaissance mutuelle des décisions prises par les autorités administratives nationales afin d’assurer l’efficacité globale du redressement au sein de l’Union.
