La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 14 juillet 2022, un arrêt fondamental relatif aux modalités de vote à la majorité qualifiée. Le litige opposait une institution européenne à un État membre concernant l’adoption de conclusions sur les meilleures techniques disponibles pour les grandes installations de combustion.
L’État membre avait sollicité, le 30 mars 2017, l’application du système de pondération des voix issu du traité de Nice pour un scrutin ultérieur. L’institution a rejeté cette demande au motif que le vote effectif devait intervenir le 28 avril 2017, soit après l’échéance du délai transitoire. Saisi d’un recours en annulation, le Tribunal de l’Union européenne a fait droit aux prétentions de l’État membre par un arrêt rendu le 27 janvier 2021.
L’institution a formé un pourvoi devant la Cour de justice en invoquant une violation du droit primaire et une atteinte au principe de démocratie. La question posée aux juges consistait à déterminer si le droit de solliciter un vote transitoire dépendait uniquement du dépôt de la demande avant l’échéance. La Cour rejette le pourvoi et confirme que la seule introduction de la demande suffit à fixer définitivement les modalités de vote pour le projet proposé.
I. La consécration de l’autonomie de la demande étatique
A. La prévalence du critère temporel lié au dépôt de la demande
L’interprétation de la Cour se fonde prioritairement sur une lecture littérale et rigoureuse des dispositions combinées du traité et du protocole relatif aux mesures transitoires. Les juges soulignent que « tout membre du Conseil pouvait, pendant la totalité de cette période, et donc jusqu’au 31 mars 2017 inclus, demander l’application » du système. Cette faculté constitue un droit unilatéral dont l’exercice ne saurait être subordonné à des conditions temporelles additionnelles non expressément prévues par les auteurs des traités.
Le régime transitoire s’articule ainsi autour de l’acte de l’État membre plutôt que sur l’aboutissement procédural de la délibération au sein de l’instance concernée. La Cour précise que « rien dans le libellé de l’article 16, paragraphe 5, TUE, ni dans celui de l’article 3, paragraphe 2, du protocole » n’exclut un vote tardif. Dès lors que la demande est régulièrement formée avant la date butoir, les modalités de calcul de la majorité qualifiée se trouvent juridiquement cristallisées.
B. Le maintien nécessaire de l’effet utile du régime transitoire
L’exigence formulée par l’institution requérante aurait pour conséquence inévitable de réduire significativement la durée réelle durant laquelle les États membres peuvent exercer leurs droits institutionnels. Une telle lecture « viderait de son effet utile la fixation expresse d’une période » allant jusqu’au dernier jour du mois de mars de l’année civile concernée. Les États auraient été contraints d’anticiper leurs demandes en fonction de la célérité incertaine des travaux préparatoires menés sous l’égide de l’institution.
La juridiction affirme que la possibilité de voter après l’échéance est « inhérente au régime transitoire » conçu pour assurer une transition fluide entre les deux systèmes. L’efficacité du protocole dépend de la capacité des acteurs nationaux à se prévaloir de règles connues jusqu’au terme ultime de la période de validité. Cette approche garantit que l’équilibre institutionnel voulu lors de la signature du traité de Lisbonne ne soit pas altéré par des considérations purement chronologiques.
II. La sécurisation de l’ordonnancement juridique institutionnel
A. La protection contre l’aléa de la fixation de la date du vote
La solution retenue permet d’éviter que la détermination des règles de vote ne dépende du pouvoir discrétionnaire de la présidence du comité ou du Conseil. La Cour observe avec pertinence que « la fixation de la date d’un tel vote échappe, dans une très large mesure, au contrôle des membres » pris individuellement. Faire dépendre le mode de scrutin de la date choisie par l’autorité organisatrice reviendrait à soumettre un droit substantiel à une décision administrative arbitraire.
Le respect du principe de sécurité juridique impose que les intéressés puissent « connaître, dès la présentation de cette demande, les modalités de vote » applicables à la procédure. L’interprétation contraire aurait généré une incertitude systémique, rendant les règles de majorité imprévisibles jusqu’à la convocation finale des membres du comité de réglementation. La Cour protège ainsi la régularité des formes substantielles contre les manipulations potentielles du calendrier législatif ou réglementaire par les organes de direction.
B. La validation d’une transition flexible vers le régime définitif
Le pourvoi soulevait une argumentation relative à la légitimité démocratique du nouveau système de double majorité prévu par l’article 16, paragraphe 4, du traité. L’institution prétendait qu’une application prolongée de l’ancien système de Nice portait atteinte au principe de démocratie représentative au sein de l’Union européenne. La Cour écarte ce grief en rappelant que le protocole reflète « l’intention clairement exprimée par les rédacteurs » d’organiser un passage progressif entre les différentes règles.
L’ordonnance juridique européenne accepte cette flexibilité temporelle comme une composante nécessaire du consensus politique ayant présidé à la réforme des institutions de l’Union. Le respect de la volonté des auteurs du traité prime sur une application immédiate et absolue des critères démographiques plus modernes durant la phase intermédiaire. Les juges concluent que la transition vers le régime définitif s’opère légalement dès lors que les garanties procédurales offertes aux États membres sont préservées.
