La Cour de justice de l’Union européenne, saisie par le Conseil d’État, se prononce le 14 juin 2012 sur le régime de franchissement des frontières. Une association conteste une circulaire ministérielle imposant un visa de retour aux étrangers titulaires de simples récépissés de première demande de titre de séjour. Le juge administratif français interroge alors la juridiction européenne sur l’interprétation du règlement établissant le code communautaire relatif au régime franchissement des frontières. Le litige porte sur l’application des conditions d’entrée aux ressortissants de pays tiers souhaitant revenir dans l’État ayant délivré un document provisoire. La Cour doit déterminer si les autorités nationales peuvent refuser l’entrée au titulaire d’une autorisation temporaire en l’absence de transit par un autre État. Elle examine également les modalités de délivrance des visas de retour et l’éventuelle nécessité de mesures transitoires face à un changement de pratique. La juridiction affirme la pleine application du droit de l’Union aux frontières extérieures et limite l’autonomie des États dans la gestion des titres provisoires.
I. L’assujettissement des retours nationaux au contrôle des frontières extérieures
A. L’extension du contrôle aux retours sans transit
La Cour de justice de l’Union européenne affirme que les règles de refus d’entrée s’appliquent à tout franchissement d’une frontière extérieure de l’espace Schengen. Elle précise que l’article 13 du règlement s’applique même si le ressortissant ne sollicite pas l’accès à l’intégralité du territoire des États membres. Les juges soulignent que « le contrôle aux frontières n’existe pas seulement dans l’intérêt de l’État membre aux frontières extérieures duquel il s’exerce ». Cette mission sert les intérêts de l’ensemble des pays ayant aboli les vérifications intérieures afin de garantir un espace de liberté commun. Dès lors, le retour dans l’État de délivrance du titre provisoire demeure soumis au respect rigoureux des conditions d’entrée fixées par la législation européenne. Le texte impose ainsi une interprétation uniforme des mouvements transfrontaliers pour préserver l’efficacité globale des contrôles migratoires au sein de l’Union.
B. L’exclusion des titres temporaires du régime de libre circulation
La juridiction européenne rappelle que les documents délivrés durant l’examen d’une première demande de séjour ne constituent pas des titres de séjour authentiques. Ces autorisations provisoires sont expressément exclues par le règlement car elles ne garantissent pas que les conditions de fond ont été vérifiées. La Cour énonce que le titulaire d’un tel document « ne peut y revenir sous le seul couvert de son document de séjour provisoire ». L’absence de vérification préalable de la qualité de réfugié ou du droit au séjour justifie cette restriction stricte à la libre circulation. Les autorités frontalières doivent donc systématiquement refuser l’entrée au ressortissant ne disposant pas d’un visa valide ou d’un titre de séjour définitif. Cette solution protège la sécurité juridique de l’espace Schengen en empêchant l’utilisation de documents précaires pour franchir les frontières extérieures communes.
II. L’encadrement des dérogations et la primauté du droit de l’Union
A. L’interdiction de la restriction spatiale du visa de retour
Le juge européen précise les conditions de délivrance du visa de retour prévu par l’article 5 du règlement au profit des ressortissants étrangers. Ce document doit impérativement permettre le transit par le territoire des autres États membres pour rejoindre l’État qui a procédé à sa délivrance. La Cour juge qu’un État membre « ne peut limiter l’entrée dans l’espace Schengen aux seuls points de son territoire national ». Une telle limitation territoriale serait contraire à l’objectif de fluidité des déplacements entre les pays signataires des accords de coopération frontalière. Le visa de retour n’est pas un visa de court séjour classique mais une autorisation nationale facilitant la réadmission du demandeur de titre. Sa reconnaissance mutuelle aux fins de transit garantit l’effectivité du droit reconnu au ressortissant étranger de regagner son lieu de résidence temporaire.
B. La prééminence de la norme européenne sur les pratiques administratives
La Cour rejette l’exigence de mesures transitoires malgré l’existence d’une pratique administrative nationale antérieure plus favorable aux ressortissants de pays tiers. Elle rappelle avec fermeté qu’une « pratique d’un État membre non conforme à la réglementation de l’Union ne saurait donner naissance à une confiance légitime ». Les principes de sécurité juridique ne peuvent protéger des habitudes administratives qui méconnaissent les obligations découlant des traités et des règlements européens. La publication du code frontières Schengen au Journal officiel assurait une prévisibilité suffisante des règles applicables aux usagers et aux administrations. Les autorités nationales ont l’obligation d’écarter toute disposition interne ou pratique contraire pour assurer le plein effet du droit de l’Union européenne. Cette décision consacre ainsi la supériorité des normes communes sur les tolérances locales afin d’harmoniser durablement la gestion des frontières extérieures.
