La Cour de justice de l’Union européenne, réunie en grande chambre, a rendu le 14 juin 2016 un arrêt fondamental relatif aux compétences d’attribution. L’affaire concerne la légalité de décisions adoptées pour exécuter un arrêt d’annulation alors que la base juridique initiale a été abrogée entre-temps. En 2001, des propriétaires de navires sollicitent une augmentation de leur capacité de pêche pour des motifs de sécurité en vertu du droit de l’Union. L’institution compétente rejette ces demandes en 2003, mais ces actes sont annulés par le juge de l’Union lors de procédures ultérieures. En 2010, l’autorité adopte de nouvelles décisions de rejet malgré l’abrogation des dispositions habilitantes survenue dès l’année 2002 sans prévoir de mesure transitoire. Saisi d’un recours, le Tribunal de l’Union européenne annule ces actes le 13 mai 2014 pour défaut de compétence de l’organe décisionnel. Un pourvoi est alors formé devant la Cour de justice en invoquant l’obligation d’exécution des arrêts et la continuité de l’ordre juridique. La question posée est de savoir si l’obligation d’exécuter un arrêt d’annulation permet à une institution de fonder un acte sur une base juridique abrogée. La Cour rejette le pourvoi et confirme que la disposition constituant la base juridique d’un acte doit impérativement être en vigueur lors de son adoption.
I. La primauté du principe d’attribution sur l’obligation d’exécution des arrêts
A. L’absence de compétence autonome tirée de l’article 266 du traité FUE
La Cour rappelle que les institutions de l’Union ne peuvent agir que dans les limites de leur compétence d’attribution conformément au traité sur l’Union européenne. L’obligation d’agir résultant de l’article 266 du traité FUE impose de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt ayant prononcé l’annulation. Le juge précise que « l’obligation d’agir qui résulte de l’article 266 TFUE ne constitue pas une source de compétence pour l’institution ». Cette disposition ne permet pas à l’autorité de s’auto-attribuer un pouvoir d’agir lorsque le législateur a supprimé l’habilitation initiale sans prévoir de transition. Le respect du dispositif et des motifs de l’arrêt d’annulation doit donc s’exercer dans le cadre strict des pouvoirs légalement conférés à l’instant présent. L’autorité administrative ne dispose d’aucune marge de manœuvre pour ressusciter une compétence que le droit positif a expressément choisi de faire disparaître de l’ordre juridique.
B. L’exigence impérative d’une base juridique en vigueur lors de l’adoption
L’arrêt souligne que tout acte visant à créer des effets juridiques doit emprunter sa force obligatoire à une disposition qui doit être expressément indiquée. Les dispositions habilitant l’institution à statuer sur les demandes d’augmentation de tonnage avaient été abrogées plusieurs années avant les décisions litigieuses de 2010. La Cour affirme que « la disposition constituant la base juridique d’un acte et habilitant l’institution de l’Union à adopter l’acte en cause doit être en vigueur ». L’existence d’un vide législatif ne saurait justifier le recours à une base juridique caduque au nom de la seule nécessité de clore un litige. L’institution se trouvait ainsi dépourvue de toute habilitation légale pour rejeter à nouveau les demandes initiales après les premières annulations prononcées par le juge. La force obligatoire des actes communautaires repose sur la validité temporelle de la norme qui autorise leur auteur à manifester sa volonté administrative.
II. La conciliation rigoureuse des principes de légalité et de sécurité juridique
A. La distinction entre règles de fond applicables et habilitation à agir
Le juge opère une distinction nécessaire entre les règles matérielles régissant le fond du droit et les règles de procédure ou de compétence de l’autorité. Si les règles de fond en vigueur à la date des faits demeurent applicables, la base juridique habilitante doit être celle du jour de l’adoption. La Cour rejette l’argumentation de l’institution qui souhaitait appliquer les anciennes dispositions de 1997 comme le fondement d’une compétence résiduelle et implicite. Elle juge que cette jurisprudence ne permet pas « l’utilisation par l’institution d’une base juridique ayant expiré aux fins de l’habiliter à appliquer une règle matérielle ». La survie des critères d’admissibilité du tonnage de sécurité ne prolonge donc pas mécaniquement le pouvoir de décision de l’autorité administrative devenue incompétente. Le principe de légalité interdit toute extension par analogie ou par nécessité d’une compétence d’attribution dont les limites temporelles sont clairement fixées par le législateur.
B. Le maintien des garanties procédurales et juridictionnelles des administrés
La décision préserve la sécurité juridique des administrés en refusant la validation de procédures spécifiques menées sans le respect des formes initialement prévues par la loi. La Cour relève que le défaut de base juridique ne crée pas pour autant une absence totale de voies de recours pour les demandeurs lésés. Ces derniers conservent « la faculté d’introduire un recours en indemnité contre l’Union, en invoquant l’illégalité de la décision initiale » déjà annulée par les juridictions. La solution retenue protège l’ordre juridique contre l’arbitraire d’une institution qui prétendrait agir sans titre législatif sous couvert d’exécuter une obligation de jugement. L’arrêt consacre ainsi une vision stricte du principe de légalité des actes administratifs européens face aux aléas constants de la succession des normes. La stabilité des situations juridiques acquises par les tiers ne peut être remise en cause par des actes dépourvus de fondement textuel en vigueur.
