La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 20 juin 2019, une décision portant sur l’interprétation des règles d’allocation des quotas d’émission de gaz à effet de serre. Une société exploitant une installation de production de clinker de ciment conteste la quantité de quotas allouée à titre gratuit par l’administration nationale compétente. L’installation a connu une extension de capacité entre 2005 et 2008, mais l’exploitant a retenu la période de référence postérieure allant de 2009 à 2010.
Saisie d’un recours, la juridiction administrative de première instance a rejeté les prétentions de la société requérante. La Cour administrative fédérale a alors décidé de surseoir à statuer pour interroger la juridiction européenne par voie de question préjudicielle. Le litige porte sur l’application de l’article 9 de la décision 2011/278 relatif aux modifications de capacité intervenues avant la période d’activité choisie.
La question posée est de savoir si l’autorité nationale doit prendre en compte une extension de capacité antérieure à la période de référence en application de dispositions spécifiques. Il s’agit également de déterminer si l’administration doit corriger d’office le choix de l’exploitant quant à la période de référence retenue. La Cour dit pour droit que l’extension de capacité antérieure ne relève pas de la procédure dérogatoire prévue par le texte européen. Elle précise également que l’autorité nationale n’a pas d’obligation de correction systématique du choix effectué par l’opérateur industriel.
**I. L’EXCLUSION DES EXTENSIONS DE CAPACITÉ ANTÉRIEURES À LA PÉRIODE DE RÉFÉRENCE**
**A. Le champ d’application restreint de l’article 9, paragraphe 9**
L’article 9 de la décision 2011/278 définit les modalités de calcul des niveaux d’activité historiques pour l’allocation des quotas gratuits. La Cour précise que les modifications significatives de capacité intervenues avant la période de référence sont déjà reflétées dans les valeurs moyennes de production. L’arrêt énonce qu’il « n’y a pas lieu d’appliquer le paragraphe 9 de cet article » lorsque l’extension détermine déjà les niveaux d’activité initiaux. Les dispositions dérogatoires ne visent donc que les changements survenant durant la période retenue par l’exploitant pour établir ses droits.
Une extension de capacité survenue avant l’année 2009 est nécessairement intégrée dans les données d’activité enregistrées durant les années suivantes. L’interprétation stricte du texte garantit que les calculs reposent sur une réalité industrielle stabilisée au début de la phase d’allocation. Le juge européen refuse ainsi d’étendre le bénéfice de règles particulières à des situations déjà couvertes par le régime de droit commun.
**B. L’impératif d’évitement d’une double allocation des quotas**
Une interprétation extensive permettrait de comptabiliser deux fois les capacités ajoutées dans le calcul final des droits d’émission. La jurisprudence rappelle qu’il « convient d’éviter que les émissions d’une installation soient prises en compte deux fois lors de l’allocation des quotas ». La directive et la décision précitées s’opposent rigoureusement au double comptage des émissions polluantes ainsi qu’à la double distribution gratuite de titres. La solution retenue garantit ainsi la cohérence économique du système d’échange en limitant les corrections aux seuls événements imprévus du cycle industriel.
Le respect de l’intégrité environnementale du système impose une allocation strictement proportionnée aux besoins réels des installations concernées. Cette approche rigoureuse prévient toute distorsion de concurrence entre les différents acteurs du marché européen du carbone. L’application des règles générales de détermination de la production historique suffit à refléter les investissements passés de l’exploitant.
**II. L’AUTONOMIE DE L’EXPLOITANT DANS LA DÉTERMINATION DE LA PÉRIODE DE RÉFÉRENCE**
**A. L’absence d’obligation de contrôle systématique de l’autorité nationale**
Le texte européen impose aux États membres de collecter les données mais ne précise pas les modalités procédurales de vérification des choix privés. La Cour observe que l’administration n’est pas « systématiquement tenue de vérifier si les exploitants d’installations ont effectivement choisi la période de référence » la plus avantageuse. L’article 7 prévoit une collecte d’informations sans toutefois instaurer de procédure permettant de rectifier d’office les erreurs stratégiques commises par les pétitionnaires. Le rôle des autorités publiques se limite au contrôle de la fiabilité technique des données transmises par les opérateurs économiques.
L’administration nationale doit s’assurer de l’exactitude des faits sans pour autant se substituer à la volonté exprimée par les entreprises. Cette neutralité administrative préserve l’équilibre entre les prérogatives de puissance publique et la liberté de gestion des exploitants d’installations. Le juge confirme que le silence du texte sur les modalités de correction interdit de créer des obligations supplémentaires à la charge des États.
**B. La responsabilité de l’exploitant quant à la représentativité des données**
Les exploitants des installations industrielles sont les mieux placés pour comparer l’activité de leurs sites de production respectifs. La décision européenne laisse une option entre deux périodes afin de réduire les incidences de circonstances particulières telles que des fermetures temporaires. La Cour conclut que si l’exploitant ne choisit pas la période la plus élevée, le droit de l’Union « n’impose pas aux autorités nationales compétentes de le faire ». Cette approche consacre la responsabilité de l’opérateur qui doit assurer lui-même la défense de ses intérêts financiers lors de la procédure d’allocation.
La fiabilité des données repose principalement sur la diligence de l’entreprise qui détient la maîtrise technique de ses outils de production. L’opérateur économique assume les conséquences d’un choix qui se révélerait sous-optimal au regard de ses capacités réelles de production. Cette solution juridique favorise une gestion rigoureuse des dossiers de demande d’allocations par les professionnels du secteur industriel.
