La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 14 novembre 2024, une décision importante relative à la notion d’aide d’État. Cet arrêt traite de l’absence d’imposition d’amendes administratives dans le cadre d’un système national de consigne sur les emballages de boissons. La question juridique porte sur la qualification des ressources publiques engagées lors de l’application de sanctions par une autorité de régulation.
Des commerces frontaliers allemands vendaient des boissons à des consommateurs résidant à l’étranger sans percevoir la consigne réglementaire de vingt-cinq centimes d’euro. Les autorités régionales compétentes ont renoncé à infliger des amendes en raison d’une interprétation spécifique de la réglementation nationale relative aux déchets. Ces autorités estimaient que l’obligation de consigne ne s’appliquait pas aux produits destinés à être consommés hors du territoire allemand.
L’association professionnelle représentant les intérêts des entreprises danoises a saisi la Commission européenne d’une plainte pour dénoncer une aide illégale. La Commission a adopté une décision de non-objection à l’issue d’une phase d’examen préliminaire sans ouvrir de procédure formelle d’examen. Le Tribunal de l’Union européenne a annulé cette décision par un arrêt rendu le 9 juin 2021 au motif de difficultés sérieuses. La Cour de justice est désormais saisie d’un pourvoi visant à contester cette annulation et à confirmer la validité de l’examen initial.
Le litige porte sur le point de savoir si la non-imposition d’une amende constitue un avantage octroyé au moyen de ressources d’État. La Cour doit déterminer si l’absence de sanction, justifiée par une pratique administrative constante, engage effectivement le budget de la puissance publique. Elle juge que « l’absence d’imposition d’une amende n’est pas une mesure accordée au moyen de ressources d’État » dès lors que le comportement est licite.
L’analyse de cette décision s’articule autour de la précision du critère des ressources d’État et de la remise en cause de la clarification normative.
I. La précision du critère des ressources d’État face aux sanctions administratives
A. L’exigence d’un lien direct entre l’avantage et le budget public
La Cour rappelle que seuls les avantages accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d’État constituent des aides au sens du traité. Elle précise qu’il « doit être établi un lien suffisamment direct entre l’avantage accordé au bénéficiaire et une diminution du budget étatique ». En l’espèce, l’absence de perception d’amendes par les autorités allemandes ne se traduit pas par une charge supplémentaire pour le trésor public. La finalité de la mesure doit être de favoriser certaines entreprises par un allégement des charges grevant normalement leur budget de fonctionnement.
B. L’incidence de la légalité du comportement sur la qualification d’aide
Le raisonnement souligne qu’un comportement défini au préalable comme légal ne peut exposer les sujets de droit à des sanctions administratives. La Cour relève que « l’absence de perception de la consigne étant conforme à cette réglementation, il était nécessairement exclu d’infliger une amende ». Dès lors que l’infraction n’est pas constituée selon l’interprétation judiciaire nationale, aucune créance certaine n’existe au profit de l’État membre. L’absence de sanction n’entraîne donc pas de renonciation à des recettes publiques normalement exigibles en l’absence de violation de la norme.
La reconnaissance de la légalité du comportement écarte ainsi la qualification de ressource d’État et fragilise le raisonnement tenu par le Tribunal.
II. La remise en cause de l’exigence d’une clarification graduelle des normes
A. Le rejet du caractère temporaire des difficultés d’interprétation
Le Tribunal avait estimé que la Commission devait vérifier si les difficultés d’interprétation étaient temporaires et inhérentes à une clarification graduelle. La Cour censure cette analyse en affirmant que l’exigence d’un tel processus méconnaît la portée du principe de légalité des peines. Elle considère que « seul un comportement qui est défini clairement comme une infraction qui engage la responsabilité de la personne permet d’imposer des sanctions ». L’existence durable de doutes interprétatifs ne suffit pas à transformer une pratique administrative en une aide financée par des ressources publiques.
B. La confirmation de la validité de l’examen préliminaire de la Commission
La juridiction suprême conclut que la Commission a pu acquérir la conviction, dès l’examen préliminaire, que la mesure ne constituait pas une aide. Elle rejette le recours initial en précisant que « l’article 7, paragraphe 1, de la directive 94/62 n’oblige pas les États membres à exiger une consigne ». L’arrêt confirme ainsi la marge de manœuvre des autorités nationales dans la gestion des déchets pour les produits destinés à l’exportation. Cette solution sécurise les pratiques administratives fondées sur une interprétation raisonnable du droit national conforme aux objectifs de protection de l’environnement.
