La Cour de justice de l’Union européenne, par une décision rendue le quatorze septembre deux mille vingt-trois, précise le régime des sanctions applicables en matière d’accises. Ce litige oppose une société exploitant un entrepôt fiscal à l’administration douanière à la suite d’un contrôle ayant révélé un défaut de prélèvement de droits. L’administration a infligé une sanction pécuniaire s’élevant au double des sommes dues avant de retirer définitivement la licence d’exploitation de l’opérateur en cause. Le tribunal administratif de Sofia, saisi de la contestation du retrait de cette autorisation, a interrogé la juridiction européenne sur la validité d’un tel cumul. La question posée porte sur la conformité d’une législation nationale prévoyant le retrait automatique d’une licence après une condamnation financière définitive pour une infraction fiscale grave. La Cour affirme que le droit de l’Union ne s’oppose pas à ce cumul sous réserve du respect scrupuleux des principes de proportionnalité et de l’interdiction du double péril. L’analyse du raisonnement des juges impose d’étudier d’abord la validité du cumul des sanctions fiscales avant d’analyser les limites imposées par les principes supérieurs de l’ordre juridique européen.
I. L’admission d’un cumul de sanctions au service de la lutte contre la fraude fiscale
A. La validité du retrait de licence comme mesure de prévention des abus
La Cour rappelle que les États membres disposent d’une compétence reconnue pour fixer les conditions d’exploitation des entrepôts fiscaux sur leur territoire national respectif. L’article seize de la directive relative au régime général d’accise précise que « l’autorisation est soumise aux conditions que les autorités sont en droit de fixer ». Cette prérogative vise explicitement à « prévenir toute forme éventuelle de fraude ou d’abus » dans un secteur particulièrement sensible pour les intérêts financiers publics. La juridiction souligne que la prévention de la fraude constitue un objectif commun tant du droit de l’Union que des droits des États membres concernés. Le retrait d’une licence d’exploitation apparaît dès lors comme une mesure de police administrative destinée à garantir la fiabilité des opérateurs du marché intérieur.
B. La reconnaissance d’une finalité répressive et dissuasive complémentaire aux amendes
Le cumul d’une amende et d’un retrait d’autorisation poursuit des buts complémentaires en traitant différents aspects d’un même comportement infractionnel commis par un opérateur. La sanction financière vise à dissuader et réprimer le non-prélèvement des droits d’accise tandis que le retrait de licence sanctionne la rupture du lien de confiance. Cette mesure administrative « traduit la perte de confiance de l’administration douanière dans le respect des règles attachées au fonctionnement d’un entrepôt fiscal » par l’entrepositaire agréé. La Cour valide ainsi la possibilité pour un État membre de neutraliser l’avantage financier obtenu tout en évinçant du marché les opérateurs jugés indignes de confiance. La reconnaissance de cette marge de manœuvre étatique n’exonère pas les autorités nationales d’un respect scrupuleux des garanties fondamentales offertes aux opérateurs économiques.
II. L’encadrement du pouvoir répressif national par les principes fondamentaux de l’Union
A. La soumission du cumul de sanctions aux exigences du principe ne bis in idem
L’application de sanctions de nature pénale pour les mêmes faits doit impérativement respecter les dispositions protectrices de l’article cinquante de la charte des droits fondamentaux. La Cour précise que « le principe ne bis in idem interdit un cumul tant de poursuites que de sanctions présentant une nature pénale pour les mêmes faits ». Les juges nationaux doivent vérifier si la sévérité de l’amende et les conséquences du retrait de licence confèrent à ces mesures un caractère pénal global. Un tel cumul n’est licite que si la loi prévoit une coordination étroite entre les autorités permettant de limiter la charge totale imposée au justiciable. L’administration doit tenir compte de la première sanction infligée lors de l’évaluation de la seconde afin que l’ensemble corresponde strictement à la gravité de l’infraction.
B. La censure potentielle des mesures de retrait automatique au regard de la proportionnalité
Le principe général de proportionnalité impose que les sanctions nationales n’excèdent pas ce qui est strictement nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes de lutte contre la fraude. La Cour exprime une réserve importante concernant les législations nationales qui ne permettent pas d’ajuster la sanction de retrait selon la gravité réelle des manquements. Une réglementation qui « ne paraît pas permettre que soit prise en compte la sévérité de la première sanction lors de l’évaluation de la seconde » méconnaît ces exigences supérieures. Le caractère définitif du retrait, empêchant toute nouvelle demande de licence dans le futur, semble particulièrement problématique pour les infractions ne présentant pas une gravité exceptionnelle. La juridiction de renvoi doit ainsi s’assurer que l’exclusion définitive du bénéfice du régime de suspension des droits ne constitue pas une mesure démesurée pour l’intéressé.
