Par un arrêt rendu le 15 avril 2021, la Cour de justice de l’Union européenne précise les conditions de modification des aides publiques au secteur des énergies renouvelables. Le litige opposait une fédération d’entreprises du secteur électrotechnique à un organisme public chargé de verser des tarifs incitatifs pour la production d’énergie photovoltaïque. Un décret-loi national avait en effet réduit le montant de ces primes ou décalé leur versement pour les installations d’une puissance supérieure à deux cents kilowatts. Saisi de plusieurs recours en annulation, le Tribunal administratif régional du Latium a interrogé la Cour sur la conformité de cette réforme au droit de l’Union. Le problème juridique consiste à savoir si le droit de l’Union s’oppose à une mesure nationale réduisant des aides déjà octroyées et confirmées par des conventions. La Cour répond par la négative, estimant que ces dispositions ne s’opposent pas à une réduction des incitations prévues mais non encore dues. Il convient d’analyser l’autonomie reconnue aux États dans la gestion des régimes d’aide (I), avant d’étudier la protection limitée des situations juridiques en cours (II).
**I. L’autonomie étatique dans la gestion discrétionnaire des régimes d’aide**
L’article 3 de la directive 2009/28 offre aux États membres une marge d’appréciation quant aux mesures appropriées pour atteindre les objectifs climatiques nationaux fixés. La Cour souligne que les autorités nationales « sont libres d’adopter, de modifier ou de supprimer des régimes d’aide » pourvu que les cibles globales soient respectées. Cette liberté implique que le bénéfice d’une aide ne saurait être considéré comme immuable face aux nécessités de la régulation économique. Le soutien à la production d’électricité verte ne constitue donc pas une obligation de maintenir des conditions financières identiques sur le long terme. Cette souplesse permet d’ajuster les coûts du système en fonction de l’évolution des technologies et des capacités budgétaires des finances publiques.
**A. La faculté de modification unilatérale du cadre incitatif**
La directive définit un cadre commun de promotion des énergies renouvelables sans imposer de modèle rigide de financement pour les opérateurs économiques du secteur. Les États disposent d’un pouvoir de contrôle sur les effets et les coûts de leurs régimes d’aide afin de garantir leur bon fonctionnement interne. La Cour précise que les États « ne sont nullement obligés » d’adopter ou de maintenir des dispositifs d’aide spécifiques pour promouvoir l’utilisation de l’énergie solaire. Cette compétence de modification unilatérale permet de répondre aux impératifs d’une politique de soutien durable tout en limitant la charge pour les consommateurs. L’efficacité des mesures nationales reste ainsi le critère prépondérant de l’action des autorités publiques dans la mise en œuvre de la politique énergétique.
**B. La prévisibilité de l’évolution législative pour l’opérateur prudent**
La validité de la modification législative dépend toutefois du respect des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime des citoyens. La Cour rappelle qu’un opérateur économique ne peut invoquer une confiance légitime lorsqu’il est en mesure de prévoir l’adoption d’une mesure nouvelle. Dans cette affaire, les textes législatifs initiaux indiquaient déjà que le régime d’incitation était « susceptible d’être adapté, voire supprimé » par les autorités nationales. Un exploitant « prudent et avisé » devait donc intégrer la possibilité d’une telle évolution réglementaire dans ses prévisions de rentabilité et ses investissements. Dès lors que le changement était prévisible, le grief tiré de la violation de la sécurité juridique ne saurait être valablement accueilli par les juges.
**II. La protection restreinte des attentes économiques face à l’intérêt général**
Le droit de propriété garanti par la Charte des droits fondamentaux ne protège que les droits ayant une valeur patrimoniale certaine découlant d’une position acquise. Pour la Cour, le droit de percevoir des aides futures ne constitue pas un bien protégé tant que les créances ne sont pas devenues exigibles. Elle affirme que le bénéfice des incitations de manière inchangée « ne constitue pas une position juridique acquise et ne relève pas de la protection prévue à l’article 17 ». La modification des montants ou des modalités de paiement ne peut donc être assimilée à une atteinte illégale au droit de propriété. Cette approche restrictive sécurise l’action législative face aux prétentions indemnitaires des investisseurs privés impactés par des réformes de structure.
**A. L’absence d’atteinte caractérisée aux libertés économiques fondamentales**
La liberté d’entreprise n’est pas davantage méconnue puisque les conventions signées entre les exploitants et l’organisme public étaient fondées sur des contrats types imposés. Les requérants ne disposaient pas d’un réel pouvoir de négociation quant au contenu des engagements contractuels relatifs aux modalités de versement des primes. La Cour relève que l’entité publique se réservait le droit de modifier unilatéralement les conditions de ces conventions en raison des évolutions réglementaires. L’intervention législative ne constitue donc pas une ingérence dans la liberté contractuelle puisque celle-ci était déjà soumise aux nécessités du droit public. Les ressources financières futures liées aux subventions ne sont pas considérées comme des actifs dont l’entreprise peut disposer librement avant leur versement effectif.
**B. La primauté d’une politique de soutien durable des énergies**
La décision se justifie par la recherche d’un équilibre entre le soutien aux énergies vertes et la réduction de la charge financière pour l’usager. La réorganisation des incitations vise à favoriser une « politique plus durable de soutien des énergies renouvelables » en optimisant la gestion des délais de collecte. La Cour valide ainsi une hiérarchie où l’intérêt général de la transition énergétique l’emporte sur les espérances de gain des acteurs privés. Cette jurisprudence confirme la précarité relative des régimes de subvention qui dépendent étroitement des orientations budgétaires et des choix politiques nationaux. Les investisseurs doivent désormais accepter un risque réglementaire significatif dans les secteurs économiques bénéficiant de soutiens étatiques massifs et prolongés.
