La deuxième chambre de la Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 15 décembre 2022, une décision majeure concernant le régime de pension des agents. Ce litige porte précisément sur l’application des mesures transitoires issues de la réforme statutaire de 2014 aux agents contractuels ayant signé un nouveau contrat de travail.
Un agent a été engagé par une institution en qualité d’agent contractuel le 1er juillet 2008. À la suite de la réforme de 2014, le taux d’acquisition des droits à pension et l’âge de départ à la retraite ont été modifiés de manière défavorable. L’intéressé a signé un nouveau contrat le 16 mai 2014, entraînant un changement de groupe de fonctions au sein de la même administration. Inquiet de l’impact de ce changement, il a interrogé le service de gestion des pensions en janvier 2016. L’administration lui a répondu que ses droits avaient changé en raison du nouveau contrat signé après l’entrée en vigueur de la réforme.
Le requérant a introduit une réclamation au titre de l’article 90 du statut, laquelle fut rejetée par l’autorité habilitée à conclure les contrats le 25 juillet 2016. Saisi d’un recours en annulation, le Tribunal de l’Union européenne a rejeté la demande par un arrêt du 24 mars 2021. Les juges de première instance ont estimé que le recours était non fondé car le nouveau contrat avait rompu la continuité fonctionnelle de la relation de travail. Le requérant a alors formé un pourvoi devant la Cour de justice pour obtenir l’annulation de cette décision et des actes administratifs initiaux.
Le problème de droit consiste à savoir si la conclusion d’un nouveau contrat impliquant un changement de fonctions prive l’agent du bénéfice des dispositions transitoires de la réforme. Il s’agit de déterminer si l’application par analogie des règles de protection des droits acquis dépend de la stabilité des fonctions ou de la continuité de l’affiliation.
La Cour de justice annule l’arrêt du Tribunal en jugeant que l’application des mesures transitoires repose sur la continuité du versement des contributions au régime de pensions. Elle juge également recevable le recours initial contre le courriel d’information, estimant qu’il constitue un acte faisant grief affectant directement la situation juridique de l’intéressé.
I. La qualification de l’acte administratif informatif comme faisant grief
A. La primauté de la substance de la réponse administrative sur sa forme
La Cour rappelle que seuls font grief les actes produisant des « effets juridiques obligatoires de nature à affecter directement et immédiatement les intérêts du requérant ». Elle souligne que la capacité d’un acte à produire de tels effets ne saurait être appréciée au regard du seul fait qu’il revêt la forme d’un courriel. L’analyse doit s’attacher à la substance de l’acte et aux pouvoirs de l’institution qui en est l’auteur pour identifier une véritable décision administrative.
Le gestionnaire du secteur des pensions ne s’est pas borné à fournir un simple renseignement relatif au contenu général du statut après la réforme de 2014. Il a indiqué au requérant que les nouvelles dispositions lui étaient désormais applicables, excluant ainsi implicitement mais nécessairement le bénéfice des mesures transitoires prévues par les textes. Cette réponse indiquait précisément les dispositions que l’administration considérait applicables à la situation individuelle de l’agent, modifiant ainsi de façon caractérisée sa situation juridique actuelle.
B. La garantie d’une protection juridictionnelle effective dès la phase de formation des droits
L’institution affirmait qu’une mesure produisant des effets juridiques en matière de pension ne pouvait être adoptée qu’au moment précis du départ effectif à la retraite. La Cour rejette cette analyse en soulignant que l’agent possède un « intérêt légitime, né et actuel » à faire fixer judiciairement les éléments incertains de sa carrière. Un acte déterminant prématurément l’âge de la retraite affecte immédiatement la situation juridique de l’intéressé, même si son exécution complète est différée dans le temps.
Si le requérant était contraint d’attendre la liquidation effective de ses droits, il serait alors « privé de toute protection juridictionnelle effective lui permettant de faire valoir ses droits ». L’incertitude sur la situation financière future et sur l’âge de cessation d’activité empêche l’agent de prendre les dispositions personnelles idoines pour assurer son avenir. La recevabilité du recours contre cet acte intermédiaire est donc nécessaire pour garantir le respect des droits fondamentaux du personnel de l’Union européenne.
II. Le critère de la continuité des contributions au régime de pensions
A. L’erreur de droit issue de l’exigence d’une continuité fonctionnelle
Le Tribunal avait jugé que le bénéfice des dispositions transitoires exigeait que le nouveau contrat n’apporte pas de « modification substantielle des fonctions de l’agent ». Cette interprétation restreignait l’application du régime de faveur aux seuls cas de continuité fonctionnelle absolue de la relation de travail avec l’administration de l’Union. La Cour de justice censure ce raisonnement en estimant que le juge de première instance a commis une erreur de droit dans l’interprétation du statut.
La notion de « par analogie » figurant à l’article 1er de l’annexe du régime applicable aux autres agents doit s’interpréter à la lumière des objectifs de la réforme. Le législateur a souhaité protéger les « attentes légitimes du personnel en place » au 31 décembre 2013, sans limiter cette protection à la seule catégorie des fonctionnaires. Imposer une stabilité des fonctions pour conserver des droits à pension méconnaît la nature même du régime de retraite commun aux différentes catégories d’agents de l’Union.
B. L’application par analogie fondée sur l’affiliation ininterrompue au régime commun
La Cour précise qu’un fonctionnaire dont les fonctions seraient substantiellement modifiées ne perdrait pas le bénéfice des dispositions transitoires au titre des contributions versées. Dès lors, l’agent contractuel se trouve dans une « situation analogue à celle d’un fonctionnaire » lorsqu’il continue de cotiser sans interruption au financement du régime de pensions. La continuité du versement des contributions constitue le critère déterminant pour le maintien du taux annuel d’acquisition des droits et de l’âge de départ.
Le requérant a travaillé de manière ininterrompue au service de l’Union depuis 2008 et a contribué quotidiennement au financement du régime de pensions commun. L’administration ne pouvait donc pas légalement lui appliquer le nouveau taux de 1,8 % et l’âge de 66 ans en se fondant sur son changement de contrat. La décision administrative est annulée car elle méconnaît le droit au maintien des conditions antérieures garanti par le législateur aux agents déjà en fonction lors de la réforme.
